城市社区管理体制创新的探索及完善.doc
第六讲市政体制—社区管理案例
（一）城市社区
1、社区：社会学基本概念，德国社会学家滕尼斯 1887 在《community and society》一书最早提出， 他用社区与社会这两个概念说明社会变迁的趋势。社 区是由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病 相抚、富有人情味的社会团体，后该概念被广泛引申 和运用。20世纪30年代引入中国，费孝通改译“地 方社会”为“社区”。 内涵界定多种，一般而言，社区是指聚居在一定地 域范围内的人们所组成的社会生活共同体。 构成：一定的地域、人口、物质设施、组织结构、制 度规范、社会心理等要素 功能：社会服务、社会化、社会控制、社会参与等 形式：农村社区和城市社区
沈阳模式——沈阳市沈河区
1999年，以居住地为特征，以居民认同感为纽带，以便于社 区成员自我教育、自我服务、自我管理、自我约束为标准，将 全区396个居委会调整为164个居民委员会辖区共同体，平均 每个居委会1200多户。 在此基础上，按照“社区自治，议行分设”的原则，在各居委 会辖区共同体组建了“一个大会，两个机构”。 1、社区成员代表大会：由社区成员选举社区居民和驻区单位 代表组成，行使民主选举、民主决策的最高权力。 2、社区议事协商委员会：由社区成员代表大会推举驻社区单 位代表、人大代表、政协委员等社区德高望重者组成。主任一 般由社区党组织负责人兼任，作为社区成员代表大会闭会期间 的常设义务工作机构，行使社区民主议事、民主监督的职能。 3、社区委员会：按照“公开招贤、定岗竞争、择优入围、依 法选举”的原则和办法，按照每300配置一人的标准，由社区 成员代表大会选举出享受政府补贴的居委会成员、并吸收驻社 区民警和物业公司经理组成社区委员会，作为社区成员代表大 会的办事机构，行使社区管理、服务、教育和约束四项职能。
新时代创新城市社区治理的探索与思考——以河南新乡某城市社区为例
丝 路 视 野新时代创新城市社区治理的探索与思考——以河南新乡某城市社区为例赵红艳（中共新乡市委党校，河南 新乡 453000）摘 要：社区的和谐稳定是提升社区居民幸福感和获得感的前提，城市社区因人员复杂、流动人口多、居民需求不断提升而带来诸多管理难题。
位于河南新乡的某城市社区，大胆探索、不断创新，坚持党建引领、多方参与，为民服务，求实求效，为新时代创新城市社区治理提供了有益启示和经验借鉴。
关键词：社区 城市社区治理 创新中国特色社会主义进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。
社区是社会的基本单元，是人民群众安居乐业的幸福家园，是创新社会治理的基础平台。
位于河南新乡的某城市社区，居民构成复杂，治理难度大。
社区大胆探索、不断创新，坚持党建引领、多方参与，为民服务，求实求效，形成独特的城市社区治理体系，打造出城市社区治理创新的“样板工程”，为新时代创新城市社区治理，回应群众关切，推动经济社会高质量发展提供了有益启示和经验借鉴。
一、新时代城市社区治理面临的新挑战新时代、新征程，社会主要矛盾的新变化，城市社区出现的新特点，互联网时代的新问题等多种因素的叠加、多项变化的交叉，使新时代城市社区治理迎来新机遇、面临新挑战。
（一）社会主要矛盾发生新变化进入新时代，人民对美好生活的向往，不仅是吃得好、穿着得体、住的舒适、生活的体面，更重要的需求是民主、法治、公平、正义、安全、环境六个方面。
在六个方面的要求中，以民主为例，城市社区居民最关心的并不是政治民主、选举民主，而是发生在社区、发生在身边，常常被基层管理人员认为是“家长里短”的小事情。
小事不小，一件件“小事”，却涉及了社区居民的知情权、话语权、参与权、监督权。
居民在这些方面的民主诉求非常强烈，维权的诉求越来越多，权益的表达方式已经发生了变化。
伴随社区居民民主意识的觉醒，社区管理者怎么样把民意纳入制度化的管理之中、纳入正常的管理渠道和平台上来，不能让诉求无序释放和漫溢，防止形成群体性事件，这就给城市基层社区治理提出了很大的挑战。
深圳社区管理体制现状、问题及治理模式探讨
深圳社区管理体制现状、问题及治理模式探讨深圳社区管理体制现状、问题及治理模式探讨张则武深圳在城市化进程中，对行政管理体制和基层公共治理进行了一系列的改革。
笔者作为基层社区管理的一名工作者，试图从深圳社区管理体制中存在的问题入手，对当前社区治理模式进行探讨。
一、深圳社区治理的沿革和现状随着改革和农村城市化的进一步深入，深圳基层治理经历了几个阶段不同模式的探索：2002年以前，基层治理的模式主要是传统的村委会、居委会村（居）民自治并存的模式。
2002年起，在居委会内部试行“议行分设”体制，并对全市社区规模进行了调整。
2004年开始，实行“撤镇设街”、“村改居”，全面加快推进农村城市化工作。
2005年以后，在全市推行“居站分设”体制，并逐步实行“一站多居”。
到目前，深圳共有社区工作站630个，社区居委会854个。
结合政府行政体制改革，目前深圳逐步形成了行政与自治、政府与民间多种形式互相补充的多元治理结构。
主要表现在：以社区党组织为核心的党群共建模式日益发挥作用；政府职能通过社区工作站向社区延伸；基层民主在“居站分设”下回归了居民自治的功能；社会保障通过政府和民间的各种机构向居民提供服务；业主自治在业主大会、业委会中得以体现；社区集体经济组织进一步规范。
从社区类型来看，目前深圳社区主要有六种类型：一是花园式社区，即以商住房、政策性住房为主的社区。
此类社区配套完善，住宅相对集中和独立，人员流动少，管理规范，城市社区氛围浓厚。
二是商业型社区，即社区内商业街、店铺为主的商贸区，此类社区商业气氛浓厚，人来人往。
三是“村改居”社区，即以原村委管辖的范围或自然村落形成的住宅小区，此类社区原居民与外来人员混居，大部分为出租屋，配套先天不足，环境较差，地下加工厂和治安、安全隐患较多。
四是“非村改居”城中村社区，此类社区主要是地下开发商开发的私人住宅楼形成的住宅小区，环境同“村改居”社区，但管理上会有不同，社区内违法建筑多。
社区管理(当代中国社区管理的创新与发展)
社区自治
社区自治是社区居民自我决定社区公共事务的权 利以及权利行使的方式。社区自治是依靠社区 内的自治性组织来实现的。 根据自组织理论 ,社区自组织是指社区成员通过 面对面协商而自主走向有序化的过程 ;社区自 组织包括五个基本要素 :独立的权利主体、被 集体确认的公共利益、面对面协商机制、人际 关系网络、自我约束秩序 。
中国特色社区管理体制的构建
四、体制构建：行政与自治双中心互动体 制 区政府：政治控制职能、行政管理职能、 公共服务职能； 街道：统筹协调职能； 社区：自治职能。
中国特色社区管理体制的构建
1、行政：掌舵 政府依据管辖区域的大小，选择性地 在区、街道、社区三个层面建立起职能 部门独立承担行政职能，使社区摆脱繁 重的行政事务。政府对社区负有掌掌舵 的功能，即支持、指导和协助社区建设 的责任，承担社区公共产品生产的部分 费用，培育社会自治组织。
社区参与
社区参与是公民参与的重要内容，是构建 公民社会的基础。 社区参与是改造社区、建设社区的主要动 力，是促进政府民主管理和社区自主管 理的重要途径，有利于社区意识的提高 和社区认同感的增强，有利于社区问题 的解决和社区公共服务水平的提高。
社区参与
社区参与的理论基础： 公民资格理论：“公民”是一个政治人或 社会人，社区参与是公民运用权利、履 行义务的一种形式，是建立在公民资格 理论基础上的公民实践。 社区主义理论：倡导集体权利，认为普遍 的“善”就是公共利益（公益），公共 利益优先于个人权利。
社区参与
社区参与的形式： 制度性参与（社区成员在既定制度规范内 的参与活动，常见的形式有选举、表决、 执行、管理、决策、监督、观察等）； 非制度性参与（社区成员超越既定制度规 范的参与活动，常见的形式有议论、投 诉、抗议等）。
城市基层社会管理体制创新研究——以成都市城市社区管理为视角
这 样 一 个 西 部 非 常 重 要 的 大 城 市 来 说 ，创 新 街 道
及 社 区 层 面 的 基 层 社 会 管 理 体 制 ，积 极 有 效 地 在 城 市 基 层 化 解 各 种 矛 盾 和 问 题 ，对 于 全 面 落 实 科 学 发 展 观 和 推 进 成 都 建 设 城 乡 一 体 化 、全 面 现 代
向与 社 区 自治 存 在 矛 盾 。 同 时 ，伴 随 着 经 济 社 会
的 快 速 发 展 ，非 公 有 制 经 济 和 社 会 组 织 大 量 增 加 ， 就 业 、社 会 保 障 、社 会 救 助 等 社 会 服 务 不 断 向 社 区延 伸 。城 市 社 区 服 务 群 众 、加 强 管 理 和 维 护 稳 定 的 任 务 日益 繁 重 ，对 加 强 社 会 管 理 ，提 高 城 市
行 了合 并 改 组 ，并 形 成 市 、 区 两 级 政 府 ， 中 央 政 府 把 城 市 基 层 社 会 管 理 工 作 重 心 放 在 了街 道 组 织 。 在 １ ９ ５ ４年 之 前 ，全 国各 城 市 对 街 道 组 织 建 设 各 行 其 事 ，无 统 一 模 式 。 街 道 组 织 形 态 主 要 有 三 种 类
组 织 的 角 色 与 职 能 ，进 一 步 完 善 组 织 管 理 体 系 ，
畅通 公 众 参 与 渠 道 ， 重 构 新 形 势 下 的城 市 基 层 社 会管 理体 制 。
一
、
城 市 基 层 社 会 管 理 体 制 的 发 展 演 进
基层 管理 水平 提 出 了新 的更 高 的要 求 。对 于成 都
型 ：一 是 设 街 道 人 民 政 府 ，为 城 市 基 层 政 权 ， 如 武 汉 ；二 是 设 街 道 办 事 处 或 街 公 所 ，为 区 政 府 的 派 出 机 构 ，如 上 海 ； 三 是 不 专 设 机 构 ，只 在 公 安 派 出所 内设 行 政 千 事 或 民 政 工 作 组 ， 承 担 有 关 工
城市社区管理体制创新的探索及完善——以成都市武侯区黉门街社区为例
社 区 管 理 体 制 创 新 是 一 个 较 为 复 杂 的 过 程 ，但 从 和 社 区 发 展 密切 相 关 的 主 体 进 行 分 析 的 研 究 角 度 出 发 ，社 区管 理 体制 创 新 需 要 满 足 以 下 三 个 基 本 条 件 。
（ ）政 府 权 力 边 界 厘 定 一
社 区管 理 体 制 创 新 就 将 是 一 句 空 话 。 因为 这 反 映 着 政
一
、
府 能 否 积 极 转 变 职 能 ，社 区体 制 创 新 能 否 获 得 政 府 支 持 ，政 府 与 社 区 之 间 能 否 进 行 有 序 衔 接 和 互 动 等 问题 。
（ ）社 区 职 能 定 位 明 晰 二
我 国 《 法 》第 １ １ 规 定 ，城 市 和 农 村 按 居 民 宪 １条 居 住 地 区设 立 的 居 民委 员 会 或 者 村 民 委 员 会 是 基 层 群
众 性 自治 组 织 。 居 民 委 员 会 、 村 民 委 员 会 的 主 任 、 副
２Ｘ７年党 的 十 七 大 要 求 政 府 强 化 社 会 管 理 和公 共 主 任 和 委 员 由 居 民 选 举 。 居 民 委 员 会 、 村 民 委 员 会 同 ｛｝ 服 务 ，在 计 划 经 济 体 制 向市 场 经 济 体 制 全 面转 轨 时期 ， 基 层 政 权 的相 互 关 系 由法 律 规 定 。居 民 委 员 会 、村 民
城乡社区集成治理创新研究——实践探索、现实困境与创新路径
第42卷第6期广西大学学报（哲学社会科学版）Journal of Guangxi University Vol .42 No .6(Philosophy and Social Sciences )2020年11月Nov .2020城乡社区集成治理创新研究—实践探索、现实困境与创新路径杨川，陈果[摘要]近年来，各级地方政府针对社区治理资源的分散性与层级性，积极探索创新城乡社 区的集成治理创新路径，不仅集成城乡社区治理的目标与职能，还集成社会治理机构与治理体 系，以推动城乡社区治理的现代化进程。
从城乡社区治理问题的现实性、时代性与资源分散性 等特点来看，集成创新不同程度地面临基层党组织资源统筹困境、集成治理的体制性困境和有 效不足困境等。
为了提升城乡社区集成治理创新效能，扭转集成困境，需要以党建为引领，提 升城乡社区集成治理创新的资源统筹能力；以新需求管理为基础，破解集成治理创新的体制性 困境；以基层治理能力现代化为目标，提高集成治理创新的有效需求，进而提升基层社会治理 现代化能力。
[关键词]城乡社区；集成治理；现实困境 [中图分类号】C 9!6.2 [文献标识码]A—、问题提出在现代化的治理格局中，城市化不以城乡区 隔为条件，而以城乡互动为前提[11。
近代以来， 工业化与城市化进程加剧了城市和乡村之间的 互动，加速了人口等要素在城乡之间的流动。
城 乡社区治理问题日益凸显成为整个人类社会都 必须正视的重要问题。
尤其是进入21世纪，在中 国经济社会发展和城市化进程推进的浪潮中，城 乡社会治理问题成为当前中国各级政府亟须解 决的重要问题。
城乡社区治理不仅需要前瞻性 的理念作引领和先进的信息技术作为支撑，也需 要针对性较强的政策设计与科学研究的大力支 持。
从各地的实践来看，城乡社区集成治理已经 成为一种趋势，不仅有建设、发展与治理目标的 融合，更有主体、技术、资源的跨部门整合，甚至 是集成治理机构的设立，比如上海市和深圳市的 社会工作委员会、成都市的城乡社区发展治理委[文章编号】1001 - 8182(2020)06 - 085 - 07员会等，也纷纷以“走向人际关系的理性与和谐” 为目标的治理之道。
城市社区管理模式创新的理论思考——大连市创立社会导向型“三位一体”社区管理模式的启示
随着 社 会 经 济 的不 断 发 展 ， 居 委 会 的 定 位 也 得 到 不 断 地 调 整 ， 我 国现 行 有 关 法律 仍 将 居 但 委会定 性 为 “ 众 自治 组织 ” 而 群 ，
的城 市社 区管理模 式所 存在 问题 分析
入 手 ， 大连 市创 立 社 会 导 向 型 “ 位 对 三
一
模式 ” 或市 场导 向 型“ 物业 公 司模
式” 的城 市 社 区管 理 都 不 能很 好 适应现 代 城市 社 区管 理 的要 求 。 因此 ， 市 社 区 管理 体 制 的创 新 城
势 在必行 。
体 ” 城 市社 区 管 理 模 式 进 行 了 探 的
长期 以来居 委会 却承 担街 道办事
体 制 创 新
１ 政 府 导 向 型 “ 委 会 模 居
办事 处 的行 政 职 能 ， 担 着 包 括 承 治保 、 解 、 生 、 调 卫 民政 、 年 、 老 计 划生 育 、 化 教 育 等 方 面 行 政 职 文
能 ； 行 着街 道 办 事 处 传 达 的 各 执 项任 务 ， 组织 群众参 与完 成 ， 并 同 时 又接受 各项 考核 。这 与相关法 律对 居委 会 的“ 群众 自治 组织 ” 的 定位 极 不协 调 ， 种 不 协 调 或 偏 这
处派 出机 构 的管 理 职 责 ， 似 于 类 “ 准行 政 组 织 ” 仍 然 对 应着 街 道 ，
索性 研 究 ， 将 它 与 现 存 社 区 管 理 模 并
式进 行 了 比 较 分 析 ， 期 对 我 国 城 市 以
社 区管理模式的改革发展有所启迪。
【 关键 词 】 市社 区；管理模 式创 新 ； 城
“ ｈ ｅ — ｉ ｎ ｉ ｎ ｌ Ｍ ｏ ｅ ｆＣｏ Ｔ ｒ ｅ ｄ ｍｅ ｓｏ ａ ’ ’ ｄ ｌｏ ｍｍｕ ｔ ａ ａ ｅ ｎ ｎ Ｄａ ｉｎ ｉ ｎ ｙ Ｍ ｎ ｇ ｍｅ ｔｉ ｌ ａ
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城市社区管理体制创新的探索及完善1城市社区管理体制创新的探索及完善
摘要：创新城市社区管理体制对推动基层自治与促进社区和谐意义重大，但社区管理体制创新需要政府权力边界厘定、社区职能定位明晰及社会互动机制形成等基本条件。
文章在对近年来成都市武侯区及其所辖的黉门街社区在社区管理体制创新中的实践探索梳理基础上，提出了进一步完善城乡社区管理体制创新的措施，对于化解基层矛盾纠纷和激发居民参与民主自治具有重要的借鉴意义。
关键词：城市；社区管理；体制创新；成都市武侯区
2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。
社会转型时期的社区功能作用被赋予了更多的内涵，肩负着更大责任，需要对社区资源、力量及作用进行再认识。
物质投入和意识判断的过程都需要从现阶段中国城乡社区的实际出发，结合实践经验，进一步完善社区管理体制创新，才能使之适应新形势、新任务的需要。
一、社区管理体制创新的基本条件
社区管理体制创新是一个较为复杂的过程，但从和社区发展密切
相关的主体进行分析的研究角度出发，社区管理体制创新需要满足以下三个基本条件。
（一）政府权力边界厘定
2007年党的十七大要求政府强化社会管理和公共服务，在计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，在人治向法治治理过渡时期，在发展是硬道理向全面协调可持续发展完善时期，政府职能如何转变角色和适应形势意义重大。
一句话，政府权力应当尽快告别“全能”的职能定位，积极主动地向“有限”政府过渡，虽然这中间存在诸多利益羁绊和体制障碍，但趋势是十分明确的，当务之急是厘定权力边界，为有限政府权力的转型创造先决条件。
权力边界划分的核心原则是坚持“以人为本”，基本思路是给权力与权利排序。
依据《行政许可法》第13条的核心精神，权力与权利排序的基本思路是先老百姓，后市场，再到行业或中介，再后是政府事后监管，最后是政府的事前干预。
以上排序是社区管理体制创新的首要条件，如果没有这个排序或者在实践中不能完全贯彻这个排序，那么社区管理体制创新就将是一句空话。
因为这反映着政府能否积极转变职能，社区体制创新能否获得政府支持，政府与社区之间能否进行有序衔接和互动等问题。
（二）社区职能定位明晰
我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。
居民委员会、
村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。
居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
当前的社区管理创新应当积极且尽快地回归宪法精神，即一方面要明确社区的“基层群众性自治组织”的宪法性质定位，杜绝行政化倾向；另一方面要严格遵循居民选举、机构设置、依法处理及上情下达等原则，避免孤立化趋势。
（三）社会互动机制形成
服务型政府是社区管理体制创新的重要保障，值得说明的是，服务型政府不是政府权力主导的政府，而是通过官民之间、部门之间以及民众之间的良性互动逐步形成的诚信政府，以诚信政府带动和示范诚信社会。
因为互动、沟通和交流可以构筑社会信任的大厦，可以保障政府权力的正常有序运行，可以保障民众权利的顺利充分实现。
与其说是社会中两大主体之间的沟通交流渠道畅通，不如说这种良性互动是促进公权力和私权利和谐共处的桥梁纽带。
社会互动机制以官民两大主体之间的诚信状态引领社会各主体进入和谐状态，为社区管理体制创新提供良好的社会氛围。
二、社区管理体制创新的武侯实践
近年来，成都市武侯区社区管理体制创新的成果及表现之一就是
黉门街社区的网格化管理，表面看来该社区同全国其它地域的社区网格化管理相类似，但实质上却有着很大不同。
通过分析总结武侯区黉门街社区的生动实践，能为全国基层社会管理体制创新提供某些借鉴价值。
（一）武侯创新的基本做法
黉门街社区位于成都市武侯区城南一环路内，占地面积0.7平方公里，居民院落44个，住户4300多户。
按照全覆盖原则，以街为条、院落为块、工作量饱和为度，黉门街社区将区域内4000余住户和街面划分成8个责任片区（管理网格），将社区工作站和社区综治工作站人员11人，以及3个流动人口协管员和2个税收协管员加以整合，形成16人的社区综合服务管理员队伍，他们既是人民调解员、法制宣传员、信访代理员、综治维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情专递员、社会事务服务员，实行社区综合服务管理“一岗多职、一员多能”的管理模式，以提高整个管理队伍的整体效能。
综合服务管理员“下沉”到网格中，形成“网中有格，按岗定格，人在格中，事在网中”的责任片区包干责任制。
如第二责任片区，负责人竹志水和杨正权，责任区域是黉门街6号330
户和人南三段6号476户，合计806户，群防群治群管力量有守楼护院12人、巡逻人员3人、综治卡点8人、信息员12人。
1．整合社区机构、人员及岗位设置。
（1）整合社区机构职能。
按照“精简、效能、统一”原则，对社
区现有机构进行整合。
将原有社区工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，将社区工作站、流管站、综治站承担的政务服务及管理职能划转到社区综合服务管理站。
社区机构由“两委三站一室”调整为“两委一站一室”的运行模式（即社区党组织、居委会、综合服务管理站、警务室），社区综合服务管理站在社区党组织的领导下开展工作，社区居委会积极配合和支持社区综合服务管理站做好相关工作，使社区“两委”与社区“一站一室”在综合服务能力上实现“两提升”，在管理职能上得到“双加强”（见图1）。
（2）整合社区基层力量。
按照“统筹管理、统筹使用”原则，对社区现有工作人员进行整合。
将原有社区工作站人员、流管站人员、综治站人员、劳动协管员、民政协管员、计生协管员、文体协管员、社区大学生志愿者、街道下派社区等人员（不含残联专委）整合进社区综合服务管理站，统称综合服务协管员，实行“定岗、定责、定人”，统一管理，统筹使用（见图2）。
（3）规范岗位设置和人员配置。
按照因事设岗、合理配置原则，规范岗位设置和人员配置标准，实现“一岗多责、一人多专”。
整合后，社区综合服务管理站和社区警务室（除片警外)人员规模数总体上控制在社区原有人员规模数以内，原则上不新增人员。
社区综合服务管理站原则上设站长、专职副站长各1名；前台窗口原则上配置综合服务协管员2名（服务对象、服务户数多的社区可增配。