我国政府公共危机管理决策

2012-2013学年度：

公共危机管理

考试论文（期末）

学院：政治与公共管理学院

专业班级：2009级行政管理2班

姓名：邹阿强

学号：20090704310060

题目：我国政府公共危机管理决策——以“三

鹿奶粉事件”为分析视角

授课老师：江红义

完成时间：2012年5月29日

我国政府公共危机管理决策①

——以“三鹿奶粉事件”为分析视角

邹阿强

（海南大学政治与公共管理学院海南海口 570228）

摘要：本文首先分别从危机决策的概念、特点以及阶段等方面介绍公共危机管理决策，目的是做到对危机决策有一个基本的认识，再以2008年发生的“三鹿奶粉事件”为分析视角，指出当前社会转型时期我国政府公共危机管理决策所面临的困境，并试着对此提出笔者的一些建设性意见，结语部分阐述了一个核心的观点，即我国公共危机事件的根本解决取决于公共治理结构的改善以及政府体制的改革。

关键字：政府公共危机管理决策危机决策三鹿奶粉事件公共治理结构Abstract: Firstly, from the concept, characteristics and crisis decision-making stage are introduced in the aspects of public crisis management decision, is designed to do for crisis decision-making have a basic understanding of, and in 2008the" Sanlu milk powder incident" perspective, pointing out that the current period of social transformation of our government's public crisis management decisions facing dilemma, and try to put forward some constructive opinions, the epilogue describes a core viewpoint, namely our country public crisis events underlying the solution depends on public governance and reform of government system.

Keywords: Government; Public crisis management crisis decision-making; Crisis decision-making; Sanlu milk powder incident; Public governance structure

①本文中的政府公共危机管理决策、公共危机管理决策以及危机决策是同一概念，并且本文中的危机决策

导言

随着我国改革开放的不断深入，各种社会矛盾突出，贫富差距不断拉大，社会基本公共服务不均衡以及食品安全事件等等问题将在相当的时期内影响我国社会的稳定，因此，对于此类问题的解决，不仅关系到我国特色社会主义事业的健康持续发展，而且也会关系到党和政府自身的形象，甚至会影响到党和政府执政的合法性基础。

2008年的“三鹿奶粉事件”暴露出了当前处于转型时期的我国政府治理结构存在不合法以及不合理的问题。笔者认为，当前政府治理结构的改善是有效避免此类事件发生的根本路径，也是提高政府危机管理能力的根本。因此， 2008年的“三鹿奶粉事件”给我国的政府敲了警钟，即努力提高危机管理决策水平，完善社会治理结构。

一、公共危机管理决策的理论基础

本部分内容主要涉及到危机决策的概念、特点以及阶段等，是本文的理论基础，对下文分析我国政府危机决策机制具有重大的指导意义。

（一）危机决策概念的界定

1.国内外学者对于危机概念的理解

肖鹏军等指出，公共危机决策是指要求组织在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了不错失良机，而打破陈规，省去决策中的某些“繁文缛节”，以最快的速度做出应急决策。①张成福等认为，危机状态下的决策，即危机决策，是指决策者在有限的时间、资源等约束条件下，确定应对危机的具体行动方案的过程。②胡宁生认为，（危机）指挥决策系统是在危机管理中居于核心地位的权威组织体。它承担着保证国家安全、制定危机防范、危机状态控制的目标、原则和选择危机对抗行动、对抗方案等重大只能。③澳大利亚著名危机管理学家罗伯特·希斯指出，危机管理的本质是：它需要一个既使用权威又使用民主的决策程序，在此环境下激发反映者作出一个富有弹性但又极具力度的决定。管理能力就是在及时决策和民主参与之间寻求平衡，以及在目标层层分解、责任到人和全体员工齐心协

①肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，164页

②张成福、唐钧、谢一凡.公共危机管理——理论与实务.北京：中国人民大学出版社，2009年12月，299页

③转引自薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，

力向统一的核心目标冲刺之间寻求平衡。这种平衡最明显的基本方法是缩减与准备阶段（危机事前阶段）让员工及各组织、团体参与到计划中来。通过对危机反应、恢复计划的有效参与，在危机反应与恢复过程中就能实现协作，各团体也就

能接受指挥。这一分析阐明了危机管理的一个核心问题——在一个分散无序、嘈杂混乱的环境中作出及时适宜的决策。①

2.本文的理解

以上国内外学者主要是从过程的角度来理解公共危机管理决策的，强调公共危机管理决策的紧迫性、高风险性以及有限理性等。综上所述，笔者认为，所谓

公共危机管理决策，又称为危机决策，它是指危机决策主体在多种约束条件下——时间有限、信息不对称以及缺乏技术支持等而做出的有限理性结果，是危机管理的先导。

（二）危机决策的特点②

我们知道，决策可以分为程序性决策和非程序决策，所谓程序性决策就是指决策者可以依据一定的案例、经验、步骤等作出决策，而非程序性决策则是指决策主体很难根据先前的案例、方式作出的决策。危机决策属于非程序决策，对于危机决策的特点，我们可以从其与程序性决策的对比中得来。具体如下：

1.内外环境不同，危机决策的内外部环境具有不确定性

我们知道，组织环境可以分为内部环境和外部环境，内部环境是指组织内部的机构设置、人员构成、物质配备等方面，外部环境是指政治、经济、文化、社会、法律等方面。与程序性决策的内外环境相比，危机决策的内外部环境具有较大的不确定性，表现在（1）状态的不确定性；（2）影响的不确定性；（3）反应的不确定性③以及决策者产生的决策压力等。

2.危机决策的限制性因素不同

（1）时间有限。危机决策往往追求时效性，因此，危机决策要求决策者必须在极短的时间内做出决策，否则可能会导致危机的恶化。

（2）信息传播途径难于疏通。危机状态下，由于各种“流言”满天飞，因此，往往造成信息传播渠道的堵塞，影响决策者决策的准确性。

（3）缺乏必要的人才、技术支持。人才、技术支持是科学决策的基础，尤其是在危机状态下，高素质、高技术就显得尤为重要。但是，目前我国的危机管理人才是非常缺乏的，并且相关的决策支持系统也不完善。

3.决策过程以及决策结果不同

①【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259页

②本部分内容主要参考肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，164-166页，169-172页

③转引自薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，

危机状态下，由于时间紧迫、信息有限以及人才缺乏等，为了有效的应对危机，决策主体必须在极短的时间内作出决策，因此，危机决策往往在不破坏决策

的基本过程下，省去程序性决策所遵循的原则——民主协商、民意调查和投票等

而把决策权集中于决策主体手中。

决策的结果可以从效率、效益、可获得性、公众知晓程度、服务范围、可预测性、民主控制、公平性等①。危机决策由于具有紧迫性、有限理性等，决策者作出危机决策往往依靠经验、智慧等，而这受决策者主观影响较大，往往不具有客观性，因此，危机决策的结果是很难预料的，甚至可能会与决策预期的结果的方向相反。

（三）危机决策的阶段

危机决策虽然是一种非程序性决策，但是具有决策的一般性过程，如确定问题与目标、拟定方案、执行方案、监控方案实施等。根据罗伯特·希斯的观点，危机决策可以分为危机事前决策以及危机事中决策，其中，笔者认为，危机事前决策实质上就是指程序性决策。

1.危机事前决策

罗伯特·希斯把危机事前决策分为八个大的方面②：

（1）确认决策面临的问题；（2）确认决策标准和“事实”；（3）决定评估标准、方式、权重；（4）发展备选方案；（5）分析备选方案；（6）选择一个备选方案；（7）执行备选方案；（8）评估决策程序以及决策结果的影响。

2.危机事中决策

笔者认为，危机事中决策实质上就是危机决策，在罗伯特·希斯看来，所谓危机事中决策是指在真实的决策环境中，理性非常有限，纷繁复杂的方案、层出不穷的问题和头绪杂乱的决策往往交织在一起，组织文化会扭曲决策者的看法，以至于决策盲点；在现实情境中，决策更可能是跳跃式理性思维的集合，决策者更倾向于构建简单模式而不是复杂模式；很多情况下，决策者会制定“满意的”或是“次优”的决策。③

二、2008年“三鹿奶粉事件”暴露出我国政府危机决策所面临的难题

2008年“三鹿奶粉事件”影响巨大，影响了党和政府在广大人民群众的形象，如若处理不好，很可能会影响到党和政府的执政基础。因此，通过分析“三鹿奶粉事件”所暴露出我国政府危机决策所存在的问题，提醒决策者提高公共危机管理水平，改善治理结构是由一定的现实意义的。

前面提到，危机决策属于非程序性决策的范畴，其本身具有一般决策所不具有的特点，但是，总体来说，危机决策还是包括以下八个要素的，即（1）决策主体或决策者；（2）决策目标；（3）决策备选方案；（4）环境变量；（5）决策后

①参见薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，170-171页

②参见【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259-275页

③参见【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259-275页，

果；（6）决策组织机构；（7）决策工具；（8）决策信息。①因此，我们可以通过决策主体、决策组织机构、决策工具以及决策信息四个方面阐述我国政府危机决策的问题。

（一）决策主体/决策者

决策主体，即决策者包括个人或者集体，我们知道，决策主体是危机决策的核心。危机决策主体的危机意识有利于尽早识别危机，把危机消灭在萌芽中，同时，危机决策主体素质的高低决定危机决策的科学性、合理性，他们的决策结果对危机的影响具有全局性、战略性。具体说来，我国政府危机决策主体主要存在以下两个方面的问题。

1.决策主体危机识别能力较低，危机决策意识不强

危机识别以及危机意识是有效防范危机的有效路径，因此决策者必须“居安思危”，提高危机识别能力以及危机意识，把危机消灭在萌芽之中。但是，当前我国政府的危机决策者往往缺乏基本的危机识别能力以及危机意识，往往让危机扩大后才发现，这往往会造成大量人力、物力、财力的损失，影响政府形象。如2007年12月以来，石家庄市三鹿集团公司陆续接到消费者关于婴幼儿食用三鹿牌奶粉出现急患的投诉。经企业检验，2008年6月份，已发现奶粉中非蛋白氮含量异常，后确定其产品中含有三聚氰胺。8月2日，三鹿集团公司向石家庄市政府做了报告。石家庄市政府2008年8月2日接到三鹿集团公司关于三鹿牌奶粉问题的报告后，虽然采取了一些措施，但直至9月9日，才向河北省政府报告三鹿牌奶粉问题。调查表明，8月2日至9月8日的38天中，石家庄市委、市政府未就三鹿牌奶粉问题向河北省委、省政府做过任何报告，也未向国务院和国务院有关部门报告。②因此，从2008年的“三鹿奶粉事件”的教训中，我国政府危机决策者应当努力提高自身的素质，提高危机意识，防患于未然。

2.危机决策者的素质较低

危机是一种极为不确定的状态，要求决策者具有很高的素质，这样才能保证决策结果的科学性、合理性，从而有效地控制危机。但是，当前我国政府危机决策者的素质是较低的，表现在：（1）这些决策者中的一部分从未接受基本的危机技能培训，缺乏起码的危机决策知识；（2）在日常的常规决策中，他们不能从危机事件中吸取教训，导致类似的危机事件重复发生；比如2008年“三鹿奶粉事件”发生后，虽然中央政府给予了指示并惩罚了相关责任人，但是此后多有食品安全事件发生，比如双汇瘦肉精、染色馒头以及地沟油等事件就是明证；（3）危机决策者结构单一、知识片面、缺乏综合型、复合型、高技能的危机决策人才③

（二）决策组织机构设置不合理，条块分割、部门利益现象明显

这具体主要表现在以下三个方面：

①张成福、唐钧、谢一凡.公共危机管理——理论与实务.北京：中国人民大学出版社，2009年12月，297页，引用时有改动

②摘选自新浪网https://www.360docs.net/doc/3110711892.html,/c/2008-09-22/202216335246.shtml

③参见薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，

1.缺乏长期稳定、合理的、科学的、专门的危机决策机构。我国应对危机的策略

往往是危机发生后成立相关的决策机构、处理机构等，缺乏专门的机构应对危机，这往往造成危机决策的不科学、不专业。

2．决策部门分割现象严重，部门利益不统一。由于长期计划经济体制的影响，

当前我国政府机构条块分割现象严重，部门利益不统一的弊端明显，面对危机时，各个部门往往作出最有利于本部门利益的决策结果，更有甚者各个部门之间进行利益的角逐，从而影响了危机的解决。

3.决策机构层级过多。我们知道，机构层级过多的弊端是信息在传播的过程中容

易失真，机构运行效率不高等。当前，我国政府决策机构层级过多，等级制明显，造成危机决策结果没能及时作出。

（三）危机决策工具缺乏科学性、创新性

人类自进入后工业社会以来，科学技术日新月异，信息技术迅速发展，这使得决策工具朝着科学化、程序化、自动化、规范化的方向发展。但是我国政府危机决策工具缺乏科学性、创新性，主要表现在：（1）危机状态下，决策者往往依据经验、知识和智慧等进行决策，而这往往很难做出科学的决策结果；（2）危机决策者不注重智囊机构的参谋作用，决策时不参考相关危机专家的意见，而是以个人意志为基准作出决策结果。

（四）决策信息的问题①

危机状态下，政府决策信息极为有限，主要表现为以下三个方面。

1.决策信息传播不及时。由于危机事件具有极大的不确定性，加上信息在传递的

过程中由于层级过多的原因而往往造成信息传播不及时，从而影响了政府的危机决策。比如2008年的“三鹿奶粉事件”经过38天之后石家庄市政府才向上级政府报告，很明显就是危机信息传播不够及时的明证。

2.决策信息不完全。我们知道，危机事件变动速度是很快的，具有很大的不确定

性，当信息从现场传播到决策指挥机构时，此时信息可能与现场的信息不完全一致了，这很不利于决策者作出决策。

3.决策信息不准确。危机状态下，各种流言满天飞，加上各级政府部门可能瞒报

信息，因此往往造成决策信息的失真。

三、我国政府危机决策改进的路径选择

针对当前我国政府危机决策所存在的问题，笔者试着提出以下几点建设性意见。

（一）提高决策者危机管理能力，加强危机意识

①主要参见肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，170-171页，有改

2008年的“三鹿奶粉事件”说明了我国政府官员的危机管理能力是很低的，缺乏必要的危机意识。笔者认为，提高危机管理能力以及加强决策者的危机意识是提高政府形象的重要路径，为此应当采取以下两点措施：

（1）建立健全官员培训机制，提高政府官员的危机管理能力。比如可以通过在行政学院、高等院校的课程设置中增设危机管理课、采用相关的案例教学等；（2）有目的、有计划地委派政府官员到国外进行培训交流。我们知道，国外对危机管理又很多的经验，让他们学习国外先进的危机管理理念。

（二）建立统一的危机决策核心机构

前面说过，由于政府部门的存在条块分割、部门利益等现象的影响了危机决策的科学性以及效率，因此，必须建立起统一的危机决策核心机构。

1.危机决策权适度集中一专门的决策机构之中。危机的突发性、不确定性要求决

策结果必须在很短的时间内作出，因此，决策权集中是有效地作出决策结果的必然要求。

2.进行机构改革，打破部门条块分割。我们知道，政府机构改革的根本是明确政

府职能，因此，要想打破政府部门的条块分割，统一部门之间的核心利益，笔者认为，应当明确政府各个部门之间的职能以及明确相互之间的义务。

（三）优化政府决策工具，采用先进的危机决策方法

信息技术的迅猛发展为危机决策提供了方便，同时也提高了危机决策的科学性。合理性，因此，在危机决策中充分利用科学的决策工具以及方法是很有必要的。

1.政府危机决策者要不断地学习。现代社会的不断进步，知识的不断更新要求政

府官员尤其是危机决策者应当不断地学习，危机决策者要充分利用“外脑系统”，积极向危机专家请教，而不是一味地利用自己已经过时了的知识、经验等作出决策。

2.充分利用信息技术，加强收集危机信息收集的能力。危机状态下，由于信息传

播的不及时、不准确等而影响到决策者的决策结果，因此，决策者应当不断完善信息网络的建设，建立健全现代网络系统，保证信息传播渠道的畅通，遏制各种流言，以保证危机决策者能获取准确的危机信息。

3.采用危机专家紧急咨询决策法、危机快速决策法等。危机专家相对于政府官员

来说在知识、经验等方面具有较大的优势，因此，采用专家咨询的方法可以为政府官员提供建议，提高决策结果的科学性。此外，危机事件的突发性、不确定性、紧急性等特点要求决策结果必须在有限的时间内作出，因此快速的危机决策方法就显得尤为重要了。

（四）改进获取危机信息的技术

现代信息技术以及新闻媒体的发展为危机决策者获取信息提供了便利，同时也有利于危机信息的公开，保障人民群众的知情权。笔者认为，应当从以下三点

措施。

1.要充分利用现代信息技术，及时获取准确的危机信息。现代信息技术为决策者

收集危机信息提高了方便，同时也提高了获取信息的速度、准确度等，因此，危机决策者要主动建设现代网络技术，疏通信息传播的渠道。

2.加强与媒体的沟通联系。危机决策者要积极与媒体沟通，避免媒体为了自身的

利益而散发谣言，造成社会恐慌。同时，要充分发挥媒体的监督作用，提高危机信息透明度。

3.成立专门的、独立的情报部门或信息中心。为了及时地为危机决策者提供危机

信息，笔者认为，应当成立相关的情报部门，一方面，有利于提高危机信息的权威性，另一方面，有利于建立透明的、公开的信息制度。

（五）加强智囊库的建设，改善决策环境

智囊库的主要作用是“出谋划策”，在提高危机决策科学性方面具有很大的作用，因此，危机决策者应当重视智囊库的作用，不要以行政方式控制智囊库的发展建设，而是保证智囊库的相对独立性，使其“出谋划策”的作用能得到充分的发挥。

危机决策环境属于决策环境的一部分，决策环境的优化有利于危机决策环境的改善，从而提高危机决策的科学性，具体说来，可以从以下两个方面着手。（1）法制环境的发展：加速决策的责任立法和决策程序的立法进程，用法制化的方式明确危机决策各方的责、权、利；加快新闻立法和信息披露机制建设，保持适度的新闻自由，创造媒体公正介入危机报道的秩序。

（2）社会参与机制的完善：建立和完善听证制度、新闻监察制度，利用网络技术等手段，提高危机决策的公开化、程序化、透明化程度；培育非政府组织，加强基层民主建设，促进我国公共治理结构的完善。①

结语

理论界一般认为，一个国家发展到人均GDP1000—3000美元时，往往对应着人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定因素①。我国当前就是出于这一时期，即“中等收入国家陷阱”时期，我国近几年来发生的食品安全事件，如2008年的“三鹿奶粉事件”，2011年的双汇瘦肉精、染色馒头以及地沟油等，这些事件都暴露出了当前转型时期我国公共治理结构所面临的困境。这些事件最终能否从根本上得到解决，取决于政府体制的改革，并关系到政府的执政基础。因此，面对近几年来的公共危机事件，我国政府应当积极转变公共治理结构，积极进行政府体制的改革，提高应对危机的能力，使中国特色社会主义事业能健康、长久的发展下去。

①薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003，序言1

参考文献

1.肖鹏军主编.公共危机管理导论.北京：中国人民大学出版社，2006年7月，164页

2. 张成福、唐钧、谢一凡.公共危机管理——理论与实务.北京：中国人民大学出版社，2009年12月，299页

3.转引自薛澜、张强、钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战.北京：中国人民大学出版社，2003年，164页

4.【澳】罗伯特·希斯.危机管理.王成、宋炳辉、金瑛译.北京：中信出版社，2001年，259页

5.摘选自新浪网https://www.360docs.net/doc/3110711892.html,/c/2008-09-22/20221633524

6.shtml

6.夏书章.行政管理学.广州、北京：中山大学出版社，高等教育出版社，2008年第四版