法律视角下的公安执法规范化建设_姚占军

【基金项目】本文是由程华主持的公安部公安理论及软科学研究项目“公安具体行政行为的监督与司法审查”(项目合同编号:2007L L Y J G A D X 071)的阶段性成果,属于该项目的基础理论研究部分。

【作者简介】姚占军,男,河南省公安厅法制处副处长;程华(1971—　),男,中国人民公安大学法律系副教授,法学博士,硕士研究生导师,主要从事宪法学、公安执法理论方面的研究。

2009年第1期N o .12009　J o u r n a l o f C h i n e s e P e o p l e s P u b l i c S e c u r i t y U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s E d i t i o n )　总第137期S u m 137法律视角下的公安执法规范化建设姚占军1,程　华2(1.河南省公安厅,河南　郑州　450003;2.中国人民公安大学,北京　100038) 【摘　要】　公安执法规范化建设是当前公安机关在执法实践中的制度建设的工作重心,但其现状不容乐观,根本原因是没有充分认识公安执法规范化建设的现实阻力和理论上的认识误区。

因此,应当以法律思维方式作为公安执法规范化建设的指导原则,并在具体实施中予以贯彻。

法律思维方式视野下的公安执法规范化建设必将提出与之相适应的内涵、标志和基本要素。

公安执法规范化建设存在的突出问题,主要有公安执法规范化建设中存在逻辑关系混乱和责任不明确的情况,以及职能交叉,多头管理的情况依然存在。

应当进一步明确公安执法规范化制度建设和效果评估机制的基本原则。

【关键词】　公安执法;规范化建设;法律思维;基本原则 【中图分类号】D 922.104　【文献标识码】A 【文章编号】1672-2140(2009)01-0091-06 多年以来,各级公安机关都在强调执法规范化建设。

毋庸置疑,公安执法规范化是公安队伍建设和公安日常工作显著进步的标志,既是时代发展之要求,又符合中国法制现代化进程的大趋势。

但是,关于公安执法规范化建设的内涵、标准、规则以及如何实施,目前还没有一个权威性的界定和释义。

本文拟从公安执法规范化建设的现状谈起,站在法律的视角下以法律的思维方式就公安执法规范化建设的内在要素和运作程序谈点浅显的看法,以期对公安执法规范化建设有所助益。

一、公安执法规范化建设的现状 公安机关执法规范化建设是当前公安机关在执法实践中的工作重心和理论上的热点话题,上至公安机关最高领导,下至各区、县级公安机关甚至基层单位的科、所、队都在参与讨论的问题,有相当多的公安执法单位还根据上级机关的整体部署和要求,研究制定出了各式各样的建设规划和实施方案。

从实施规模和参与人数上看,绝大多数警察是踊跃参与的;但从实施最终效果来看,大多数的参与者都是各自为战,缺乏统一的操作规范和指导原则,并且大都停留在口号上的、文件上的层面上;从实施内容来看,这些规范化建设规划和方案虽涉及目标、内容、步骤、方法和途径,但对执法规范化建设最为核心的问题即有针对性的指导原则和标准化问题很少涉及。

与此同时,对公安执法规范化建设的内涵的界定和外延的确定等基础性理论问题的理解还存在重大分歧。

在相当一部分公安机关领导的潜意识中,认为公安执法规范化建设只要有文件、有规划、有方案就行了,很少考虑规范化建设的具体操作程序和实际效果。

更为普遍的现象是,·91·中国人民公安大学学报(社会科学版)在一些地方公安机关领导的认识中,规范化建设是“可以自下而上、可以因地制宜”的。

上述片面和模糊的认识在基层公安机关普遍存在。

此外,在公安执法规范化建设中,各级各地公安机关还面临着人力、物力、财力、时间等因素的制约和限制。

在一些基层公安机关,“人、财、物”的落实和保障问题、执法规范化建设的一些要素如关于执法主体、执法权保障等问题由于受到各种因素的限制,还得不到充分保证和有效的解决,在一定程度上制约着执法规范化建设的顺利发展。

虽然目前实施的“三基工程”建设对基层公安机关的基础工作有了很大的推进,但是,“人、财、物”的紧张问题至今在一些公安基层仍未得到根本性的改善。

在某些情况下,基层领导虽然也知道一些执法行为是不规范的,如办人情案、参与非警务活动等问题,但出于自身利益和发展的需求,他们也只能从短期效益出发,打擦边球,从事有悖于执法规范化建设的行为。

二、公安执法规范化建设的现实阻力及理论认识误区 德国思想家马克斯·韦伯指出:“每一项职业都有其`内在的准则',并应据此来执行。

在履行其工作职责时,一个人应当全力以赴,排除任何与之不严格适合的行为———尤其是他自己的好恶”[1]。

公安执法规范化建设的根本目的就是为公安执法者确定其职业的“内在准则”,职业的内在准则要求公安执法必须有客观、公正的统一标准。

公安执法规范化的上述现状在一定程度上反映了其建设过程中的艰难曲折,为从根本上完善公安执法规范化建设,必须充分认识公安执法规范化建设的现实阻力和理论上的认识误区。

根本原因是没有按照社会主义法治理念的要求,确定法律思维方式为公安执法的内在准则。

(一)传统的思维方式及行为习惯与现代法治理念的内在要求存在反差根据既往的公安执法经验和一般要求,检验一个地方公安工作成效的重要标准就是少发案、多破案。

但是,在现实执法实践中,一方面,诸如公平、正义、人权保障等符合现代法治理念的价值准则已深入人心,公民对“公共安全感”的评价指标越来越宽泛,对公安执法标准和要求也越来越高;另一方面,公安执法决策者和基层执法干警往往过分看重表面的稳定和传统的狭义安全感标准,多注重执法实际效果而较少关注程序的正当性和过程的合法性,这与社会公众在认知上存在较大差距。

现代法治理念有许多基本原则,诸如:一切权力的行使,必须有法律明确的授权;一切权力的行使,必须遵循法律规定的程序;一切权力的行使,必须受到监督和制约的原则;权利和义务相一致原则等在法学界早已达成共识,但是,对于基层公安执法者而言,能以上述基本原则指导或在具体执法行为中贯彻法治基本原则的则不是很普遍。

例如,根据法律规定,警察在行使讯问权的同时,有如实将被讯问人作无罪的辩解记录在案的义务,但是,由于受传统的“有罪推定”思想的影响,在我们认定的合格的案卷中却很少发现有嫌疑人辩解的记录。

为自己辩解以期逃避或减轻处罚,或切实说明自己无罪都是人的本能,是符合人性的,而这种本能在我们的案卷中所占比例不大的现象说明了什么问题?值得深思。

又如,在基层公安机关,遇到重大和特大案件往往采取不分时间和空间的“地毯式”、“拉网式”的搜查和盘查,这种做法在各地已成为一种常规执法手段。

但是,这些做法却有悖于社会主义法治理念的基本要求。

因为可以这样追问:法律明确的授权在哪里?规定的程序是什么?依据是什么?得到的回答可能是不确定的或模糊的。

再者,“警察是法律的衍生物,警察必须无条件地服从于法律”,这本是一个人所共知的法律常识问题,但它却能引发出一个令人沉重的思考,那就是几乎每一部与警察执法有关的法律出台或修改,在基层公安执法的实施中都会遇到阻力,反映在行为上的不适应或实施中的滞后。

这样一种执法现象,说明了“有罪推定”、“权力至上”、“警察至上”等传统的执法观念在执法实践中还依然存在。

然而,恰恰就是这种认识上的错误观念,对公安执法行为产生了极大的负面影响。

思想认识上的错误,必然导致行为上的错位。

错误的思想认识和执法理念,成为执法规范化建设目前最大的阻力。

(二)现实中公安执法挑战与规范化建设要求发生冲突“科学发展观”是现阶段我国社会发展的基本指导思想,表现在公安执法中就是以社会主义法治理念来指导公安执法,但要转化为公安执法者恒久的、普遍的基本价值准则仍需一个发展过程。

在这种情况下,公安机关的执法规范化建设就面临着来·92·自内部和外部的挑战。

对内部的挑战来说,多数警察已习惯于传统的警务模式和执法习惯,对具有强烈现代法治理念色彩的执法规范化建设肯定一时难以适应,甚至会错误地认为规范化建设是自缚手脚,给自己找麻烦。

外部的挑战则是普通民众甚至公安决策者只要求可见的、立即呈现出的整体上的效果,对具体的实施手段和个案可以忽略不计。

而执法规范化建设的核心和实质恰恰就是要具体实施方式和重视每一个个案。

具体的方法、具体的程序、步骤、具体的法条引用、每一个个案,都必须在现代法治的框架内实施和运行。

这种挑战也的确使公安执法规范化建设的领导者和实施者面临着一个两难选择:一方面,要实现执法规范化建设的具体要求和所设定的标准;另一方面,对内部的执法活动从严要求和规范强化,势必在一定时间内影响政绩的提升和队伍的情绪。

这就需要各级公安机关的领导在执法规范化建设方面既要有大勇气,又要有大智慧;既要应对眼前的社会治安形势,又要有队伍建设的长远规划。

这也是对公安机关领导层在决策上的一个非常大的考验。

(三)现实中执法功能定位与规范化建设价值追求存在错位公安执法功能和价值追求是具有多重性的,正义、平等和秩序都可以作为公安执法的价值追求。

从当代世界法制建设比较完善国家的警察执法实践来看,基本上是把尊重和保障人权、促进人权发展作为执法价值和功能定位的主要内容,而相对的把规范、校正、制裁和打击违法犯罪行为作为执法功能定位的辅助性价值,即秩序的实现是为保障人权服务的。

这个功能定位既符合现时代人性化执法的内在要求,也是社会主义法治理念和执法规范化建设内涵要求的必然体现。

但是,目前我国公安机关在行使法定权力的过程中,还存在执法价值追求定位在“严打”、“严惩”的执法层面上,而服务与保障、激励与教育等执法功能往往被轻视。

执法功能定位的偏差,使得公安执法实践与法治化进程的要求出现了比较严重的错位和偏差。

(四)执法规范化建设理论研究薄弱与目标设计上的不一致执法规范化建设理论研究上的薄弱和滞后导致在执法实践操作层面上存在沟通交流的困难。

一方面,执法规范化建设研究目前还没有纳入法学理论界和公安执法研究学者的视野;另一方面,对基层执法者而言,执法规范化建设又过于抽象,难以具体实施。

既然已经提出执法规范化建设这一命题,因此有必要在理论上予以彻底阐释清楚。

因为,很多人认为执法规范化建设是一个简单命题,不值得深入研究,小题大做,在他们眼里,执法规范化在法律制度的设计上没有多少问题,从各方面按法律规定的要求做就行了,毕竟执法规范化建设的核心和根本宗旨就是在法律的框架内按法律规定执法。

而对具体的执法者来说,规范化就应该是标准化,应该非常具体而不需要理论支撑。

而目前强调的执法规范化建设就是缺少了这么基本标准,正因为缺少了统一的基本准则,使得基层公安机关对规范化建设既难以认清又无所适从,这必然导致在公安执法规范化建设目标设计上的分歧和内涵理解上的歧义。