土地利用总体规划中的几个重要问题

我国在《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》中指出，土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的基础，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实现最严格的土地管理制度的一项基本手段。

它的有效实施有助于加强耕地和基本农田保护，优化城乡用地结构和布局，节约、集约利用土地，协调土地利用与生态环境的关系，以保证国民经济的持续、稳定、协调发展。

１上一轮土地利用规划存在的问题１．１指标问题全国大部分城市存在建设用地指标提前用完这一情况，许多项目用地需要修改土地利用规划才能报批。

规划主要控制指标中的建设用地指标、耕地保有量等指标与区域社会经济发展战略关系密切，这些指标的实施情况决定着土地利用总体规划在社会经济各部门优化配置土地资源这一目标的实现程度。

由于农业结构调整，基本农田保护面积指标的用途被改变，特别是在一些经济发达地区，基本农田被划到了水上、山上。

这说明：我们以前在制定土地利用规划时，没有深入认真地进行调查、分析、研究；对社会经济发展速度把握不准，分析研究社会经济发展与土地供需的关系不够，前瞻性不强，整体考虑问题不足；上级对下级的土地利用规划控制性不强，对同级部门专业规划协调不够。

新一轮土地利用规划要认真搞好调查、分析、研究，根据当地人口、社会、经济发展规律和自然地理环境特点，立足现实，科学谋划。

只有这样才能保证土地利用规划切合实际，可操作性强，能够真正落到实处。

１．２规划实施问题土地利用规划的整个过程包括编制和实施２个阶段，两者相互依托，规划的编制及实施同等重要，如何保障规划的有效执行成为政府和社会十分重视的环节。

通过上一轮规划的实施，取得了一定的社会和经济成效，确保了耕地保有量及基本农田面积的安全。

但随着经济的发展，耕地被占用，特别是因为国家重大项目建设，基本农田也被占用，建设占用农地的矛盾在这一时期尤其突出。

其次，地方政府部门为了发展经济，随意更改土地利用规划，忽视规划的权威性。

此外，公众参与力度不大，社会监督机制有待加强。

需要指出的是，只有尽快完善土地信息系统，才能及时、有效、动态地监督用地情况。

２新一轮土地利用规划应把握的关键问题现阶段，我国进入了城市化快速发展时期，用地态势更趋紧张。

如何确保经济发展的用地需求，如何在保护环境的前提下发展经济，如何实现土地的高效与集约利用，如何将土地利用规划更好地贯彻到社会经济发展实施过程中，需要我们进一步探讨。

２．１坚持土地资源可利用规划可持续发展战略是中国未来发展的自身需要和必然选择。

土地利用由于种种不正当经济行为而诱发了一系列社会和生态环境问题，动摇了区域发展的经济基础。

因此，土地利用必须与可持续利用结合起来，走土地可持续利用的道路。

在新一轮规划编制中，应强调把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长，保证土地资源潜力和防止土地退化，达到生态合理性、经济有效性和社会可承受性的目的。

２．２规划的刚性与弹性弹性是相对于刚性而言的，弹性具有灵活性、机动性。

在以往的土地利用规划编制与实施中，过多地强调刚性而忽视了为土地利用发展预留一定的弹性，这不利于适应社会经济发展的环境变化，同时也不利于土地的科学、合理及有效利用。

在新一轮规划中，将规划的刚性与弹性结合起来，探讨新时期我国的土地利用与管理模式。

土地利用总体规划的编制与实施对区域土地利用具有方向性和战略性指导意义。

在新一轮土地利用规划编制时，应及时提出“弹性规划”的理念，倡导“弹性管制”的思想，使规划在保持一定刚性的前提下具有适度弹性，增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。

在确保耕地保有量及基本农田面积不减少，同时确保生态用地的被预留等这些刚性要求的前提下，增强规划指标布局的空间弹性，以适应区域社会经济发展战略调整的要求及社会经济发展对土地的动态需求。

弹性管制，不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性；同时也包括未来土地利用的弹性调控，根据变化的情况，在时空上进行合理调整，增强规划实施的弹性力度，才能使土地利用规划灵活有效地发挥其在土地管理中的龙头作用。

２．３立足城镇土地挖潜力确定城镇发展规模是土地利用规划的重点。

科学分析城镇土地利用现状和开发潜力，是进行土地利用规划的前提。

过去，我国城镇土地都是粗放利用，建设占地范围大，建土地利用总体规划中的几个重要问题黄伟周国富董经纬（贵州师范大学地理与生物科学学院，贵州贵阳５５０００１）摘要通过回顾和分析上一轮土地利用总体规划实施过程中存在的主要问题，提出本轮规划修编的一些理念，并就本轮规划的重点与难点方面提出了建设性的意见和建议。

关键词土地利用总体规划；存在问题；意见建议中图分类号Ｆ３０１．２３文献标识码Ａ文章编号１００７－５７３９（２００８）１７－０３６１－０２收稿日期２００８－０７－２４３６１（上接第３６０页）以提高办公室的工作水平和工作档次。

如办公室要做到每个季度最少总结１次；每次重要活动或重要会议后要及时进行总结；对领导或有关单位、部门提出的不足及时总结等。

４．５增强服务意识，牢记工作宗旨，服务领导部门基层办公室工作的宗旨是服务，服务于单位领导，服务于机关各部门，服务于基层各单位，最终目的是为单位的发展事业服务。

办公室主任要增强服务意识，时刻牢记服务的宗旨，把服务融入到各项工作之中，服务于全局和大局、服务于单位工作部署的落实。

４．５．１牢固树立服务观念。

必须树立服务无小事的观念，变被动服务为主动服务，全心全意搞好３个服务，即为领导服务、为部门服务、为基层服务。

努力适应新形势、新任务，增强服务的创造性，优化服务质量，提高服务水平。

４．５．２努力提高服务效率。

建立“灵、通、快”的政务信息系统，使政令顺畅地贯彻下去，使基层、群众的呼声、要求及时反映上来。

为领导服务，要突出政务服务、决策服务和整体服务意识，既当好参谋，也为领导从繁杂琐碎的事务中解脱出来，更好地集中精力想大事、抓大事提供保障。

为机关部门服务，必须做到多沟通、勤协调，互通有无，共同做好单位工作。

筑物低矮，建筑容积率低，土地利用效率不高。

这说明城镇土地大有潜力可挖。

我们应该按照控制总量、限制增量、盘活存量、充分利用空间的方针，把城镇老城区低效用地、闲置土地改造利用作为新一轮土地利用规划的目标，以达到高效、集约、合理利用土地，提高城镇建筑容积率，控制城镇规模的目的。

为合理确定城镇规划区新增建设用地范围、位置、规模，应搞清拟划定的规划区范围内的城镇建成区土地、独立工矿用地和农村居民点的建设用地总量，分析现有建设用地的人口承载能力和城镇发展所需绿化、水域等环保、景观用地。

２．４规划的时空布局与有效实施就规划指标分配而言，不仅存在地域上的差异，同时也存在时间上的差异。

在新一轮土地利用总体规划修编中，政府需站在宏观的角度，综合考虑区域社会、经济发展环境的阶段特征、土地利用的现状与需求，在兼顾公平与效率的前提下，制定和分配规划控制指标。

在指标的空间分配与布局上确保新增建设用地总量和耕地保有量及基本农田保护面积不变的基本前提下，协调各地区土地的分配问题。

首先，应考虑不同区域的社会经济情况，区分生态环境建设状况；其次，摸清区域土地利用状况及其发展潜力；最后，制定与编制既服务于经济发展，提高土地集约利用水平，又服务于生态环境保护的空间布局方案。

在实施方面，从全国各地方的规划执行情况来看，或多或少存在指标被突破及规划随意修改问题。

在新一轮土地利用规划编制时，应完善规划编制程序，增强规划编制过程的透明度和公开性，保障群众参与规划编制与实施的权利。

在规划实施时，对随意突破指标的应调查清楚情况，加大处理力度；加强对规划实施的监督检查，实行重大项目和事项的公示、听证制度，进一步完善民主决策程序。

通过公众参与、公众监督，保证土地利用规划措施的落实。

２．５土地利用规划与相关规划的协调土地利用总体规划作为其部门相关规划的基础，在采纳、执行力度上还有待提高，同时应增强规划之间的协调。

土地利用总体规划为各行业、各部门的时空用地在宏观上进行了整体部署，而在实际的工作中很多部门依照本部门的立场和发展需要来编制规划，土地利用规划的严肃性与权威性地位被动摇。

在新一轮规划修编时，首先需要提高土地规划编制的科学性，统筹安排各部门的用地数量及其布局；其次在规划实施过程中要加强规划的引导性，指导各部门的用地需求；第三，对于不符合土地利用规划要求的，弄清情况，协调好各部门的用地。

２．６广泛听取社会各界意见土地利用规划应该是社会集体智慧的结晶，而不是国土部门个别人闭门造车的结果，否则，编制的土地利用规划没有生命力，经不起社会发展的实践检验。

交通、水利、水电、城市建设等的用地以及退耕还林、退田还湖等的规划，要请交通、水利、水电、林业、农业、建设、城市规划等部门提出意见，拿出专项规划。

国土部门的职责是在综合考虑耕地保障目标、自然地理经济环境、城镇布局和国土综合整治等各种因素后，对各部门的专业规划进行协调平衡，起草土地利用总体规划。

土地利用规划文本初稿出来后，要邀请上级领导、大专院校、科研院所及相关部门专家进行可行性与不可行性论证，并通过新闻媒体向社会发布，广泛征求社会各界的意见，增强全民的土地利用规划参与意识。

在此基础上，请政府领导审查，并提交人大讨论通过，使土地利用规划上升到法律地位。

只有这样，才能保证规划的科学性、权威性和可操作性，使规划能够真正落到实处。

２．７规划编制单位的选择应强调具有国家资助、公共事业性特征，鼓励高等院校和科研机构参与共同合作，实现区域性分工负责的规划编制组织或体系。

避免商业性、科研性等机构独立承接具体政府的规划编制任务；严禁管理部门自己编制规划，杜绝形成自管自编自用自方便的编制局面。

管理部门应该从实际出发，提出编制建议意见，努力做到编与用分家，规划控制与合理使用土地形成合理的互动机制。

３参考文献［１］中国社会科学院研究生院城乡建设经济系．城市经济学［Ｍ］．北京：经济科学出版社，１９９９．［２］张敦富．中国区域经济差异与协调发展［Ｍ］．北京：中国轻工业出版社，２００１．［３］人民日报社．国务院部署全国土地利用总体规划修编前期工作［Ｎ］．人民日报，２００５－０７－２６．［４］刘芳梅．浅析土地规划实施中存在的问题与对策［Ｊ］．兰州学刊，２００５（６）：２００－２０１．［５］易敏林．规划修编需注意的问题［Ｊ］．中国土地，２００５（１２）：３４－３５．［６］邵华，李光．如何搞好新一轮土地利用总体规划修编［Ｊ］．国土资源导刊，２００６，３（１）：５５－５６．!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!３６２。