[绩效考核]第十章公共事业的绩效管理与外部评价

（绩效考核)第十章公共事业的绩效管理与外部评价第十章公共事业的绩效管理和外部评价公共事业管理最直接的结果，就是生产和提供公共事业产品。

公共事业产品的生产和提供是壹个投入和产出的过程，因而为了生产和提供更多更好的公共事业产品为公众服务，决定了公共事业管理过程必然是追求绩效的过程，是绩效管理的过程。

公共事业的绩效管理是公共事业部门的内部管理，它既通过管理提高绩效，也通过管理不断地对管理结果作出评估，因而公共事业绩效管理过程也是壹个公共事业管理部门的自我评估过程，即内部评价过程，是以评估促绩效，绩效和评估的互动过程。

进壹步见，公共事业管理的最终目标是保证和提高公众的基本生活质量和水平，促进社会公共利益。

因此，壹方面公共事业管理的绩效必须以社会需求的满足程度和公共利益的增进水平为标准来进行管理和作出自我评价；另壹方面，其管理的最终绩效必须放到整个社会发展的背景和公众满意程度的背景下，通过客观的评价标准和方法作出评判。

公共事业管理部门自身绩效评估结果和社会评价结果的壹致，是最有效率和效益的公共事业管理。

第壹节公共事业绩效管理（上）公共事业的绩效理念的确立和绩效管理的形成，是当代公共事业管理的重要标志之壹。

绩效管理于公共事业管理部门中的应用有特定的内涵和要求，也具有重要的价值，因而，绩效管理成为了推进公共事业管理部门深入改革，提高绩效的重要策略和工具。

壹、公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成公共事业管理绩效理念的树立和绩效管理的形成的基本原因是：第壹、是社会发展的迫切要求所导致的从20世纪70—80年代开始的世界范围内政府改革的直接结果。

（1）随着时代的发展，公众于各方面对政府的需求日益增加和提高，使得政府的角色越来越重要，政府承担的社会管理职能日益扩张，所提供的公共服务也日益增多。

（2）政府功能的扩张和强化必然增大政府的管理成本，形成公众负担的加重或政府财政赤字压力；另壹方面，随着民主化的进程，公众又要求政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更多更好的服务。

从而，于不断增长的预算赤字、财政压力和公众的要求下，提高绩效就成为政府管理中必须首先解决的壹个大问题。

（3）公共事业管理部门作为承担政府社会管理的主要部门，正是职能扩张最为明显的部门，也是和公众联系最为紧密且受得压力最为直接的部门，因而政府绩效管理改革首先也最为主要的于公共事业管理部门展开和进行。

绩效理念及绩效管理成为了公共事业管理的重要组成部分，成为整个公共部门绩效管理的最主要的体现。

第二、新型公共事业管理体制的形成，使绩效管理成为公共事业管理的必须随着公共产品理论尤其是其中的准公共产品理论的形成和发展，人们对公共事业管理规律认识的深入，随着公共管理社会化改革的推行，以新型的公共事业产品生产和提供方式为基础，以政府为核心、包括非政府组织等于内的多元管理主体系统开始形成，绩效管理也随之成为必须。

二、公共事业绩效管理的基本内涵1、公共部门绩效管理的概念公共部门绩效管理是于20世纪70—80年代以后政府管理改革的实践中形成的，其基本做法就是将组织目标分解为组织成员的职责，且和资源的配置和整个组织系统的控制、评估相结合。

以英国的财政管理改革为例，以提高每个部门的绩效为目标，提出了于壹个组织和壹个制度中，各级管理者均具有如下职责：第壹、对其目标有清楚的认识，于任何可能地地方均有办法去评估和这些目标有关的方法、产出和绩效；第二、为最大限度地使用资源而明确规定的责任，包括对产出和资金价值的严格监视；第三、有效地履行其职责所需要的信息（特别是成本方面的），培训以及获得专家建议的渠道那么，什么是绩效管理呢？美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾对此下过壹个被人们普遍认可的定义：所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置和优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，且且方案成功符合目标的管理过程”。

2、公共部门绩效管理活动的基本构成（1）从发生的前后顺序来见，公共部门的绩效管理是壹个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：第壹、绩效目标的确立和分解。

第二、绩效目标的实施。

第三、绩效目标的评估（2）从功能活动的角度见，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：（1）绩效评估。

（2）绩效衡量。

（3）绩效追踪。

三、公共事业绩效管理的价值应运而生的公共部门的绩效管理，于公共事业管理中具有十分重要的价值，这就是：促进公共事业管理绩效的提高。

这主要体当下绩效管理既是公共事业管理部门提高管理绩效的重要管理工具，同时也是科学的评估工具。

1、绩效管理是促进公共事业管理绩效提高的重要的管理工具作为壹个管理工具，绩效管理最重要的莫过于于公共部门的管理中引入了成本——效益机制，切合了公共部门管理的基本需要。

这壹绩效管理的成本——效益机制及对绩效的促进，主要是：第壹、“结果导向”。

绩效管理不否认程序和规则，但壹切必须以公共产品的数量和质量是否满足公众的需求来衡量，且根据结果的需要来组织、落实和协调管理，从而为减少或克服以往管理的种种弊端开辟了壹个路径。

第二、责任机制。

责任机制内含的管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，于相当程度上，为促进绩效提供了可能。

2、绩效管理是公共事业管理科学的评估工具确定科学的可量化的指标进行管理目标分解和评估是绩效管理的基本方式，作为壹个评估工具，绩效管理为科学的评估公共事业管理部门的内部管理提供了可能。

随着时代的发展，公众要求政府对公共事业产品的生产和提供的总体框架构成负责，且承担起这样壹些责任：壹是关于公共事业产品生产和提供的组合方式的公共政策制订是否合理；二是公共支出必须获得公众同意且按正当的程序支出；三是资源的配置是有效率的；四是资源必须使用于预定的结果方面。

显然，绩效管理于公共事业管理部门中的应用，也同时为公众即从组织外部正确地认识和评价公共事业管理的结果提供了可能，且于相当程度上也成为了公众对公共事业管理部门进行监督，促进公共事业管理部门提高绩效的有效的工具，第二节公共事业绩效管理（下）要发挥绩效管理作为公共事业管理部门壹个重要的管理工具和评估工具的作用，关键是要确立起壹个科学的绩效评估的指标体系，有能促进的关联管理工具，同时，仍必须具有相应的条件。

壹、公共事业绩效评估指标绩效评估是整个绩效管理的核心，而绩效管理能否成功相当程度上又取决于绩效衡量指标体系。

于基本结构上，公共事业管理绩效指标和整个公共部门的绩效指标是壹致的，但又有公共事业管理的具体要求。

1、公共部门绩效的基本指标目前，从公共管理既必须重视经济效率，更必须注重社会效率的基本要求出发，公共部门的绩效指标壹般有四个基本方面，即4E：经济（economic）、效率（efficiency）、效能（effectiveness）、公正（equity。

）（1）经济。

这壹指标壹般是指公共部门投入到管理项目中的资源水准，涉及的问题是壹个公共组织于既定的时间内，于获取壹定的收益或得到壹定的产出的情况下，花费了多少钱？这壹指标且不关注服务对象问题，而是如何生产既保证既定公共产品的数量和质量，又消费最少的资源。

经济指标通常能够用货币的形式来表示。

（2）效率。

这壹指标所要评价的是壹个公共组织于既定的时间和预算投入下，产生了何种公共服务结果。

公共部门的效率指标通常包括服务水准的提供、活动的执行、服务和产品的数目、每项服务的单位成本等。

公共部门的效率包含俩个方面的内容：壹是生产效率，二是配置效率。

（3）效果。

效果是衡量公共管理结果的另壹个重要指标，它关注的问题是：通过实施管理后，公共服务的情况是否有了改善。

效果指标能衡量出公共服务实现既定目标的程度，因此，效果指标于公共管理中亦具有十分重要的地位。

效果关注的是公共管理的目标或结果，通常是以产出和结果之间的关系进行评价的。

效果能够分为俩类：壹是现状的改变程度，如国民受教育的情况、环境质量变化程度、交通情况改变程度等；二是行为的改变幅度，如社会犯罪行为的改善幅度等。

（4）公平。

这壹指标关注的基本问题，是接受公共服务的团体或个人是否均受到公平的待遇，弱势群体是否得到了公平对待且享受到所需要的更多的服务。

2、公共事业绩效指标制定分析于当代，公共事业管理是整个公共管理中和公众联系最为直接的部分，其由特定的公共事业产品生产和提供方式构成的管理体制，决定了它和私营部门相比具有公共性，而和提供纯公共产品的部门如国防等相比，又具有明显的经济性，相当程度上，是纯公共管理和纯企业管理间的过渡带。

因此，于其绩效指标的制定中，必须重点考虑到以下因素的影响或制约：第壹、社会因素。

第二、运营性因素。

第三、竞争因素。

第四、公共事业产品公共性纯度因素。

二、标杆管理于公共事业绩效管理中的应用和作用要建立良好的公共部门绩效指标，实际上不仅需要明确组织目标，需要进行单位内部或组织内部的比较，更需要进行组织和外部的比较，从而保证所制订的绩效指标体系能通过评估能真正促进组织绩效的提高，即不仅仅是组织内部纵向的提高，于组织所于的地区或行为中也获得提高。

标杆管理就是具有这壹功效的重要的管理工具。

1、基准比较的基本含义及于公共事业管理中的价值所谓标杆管理或基准比较的基本含义，是指实施基准比较方法的单位或组织，主动寻找参照对象，以之为基准或标杆进行比较。

这壹方法于1980年初期经美国施乐公司成功地发展和应用后，于20世纪90年代后于政府管理改革中被引入公共部门的管理中，成为推动政府绩效改进的壹个重要的管理工具。

从绩效管理的角度见，由于标杆的设定向组织提供了绩效改进的信息，因而组织绩效标杆的设计于绩效管理中有十分明显的作用：对壹个组织来说，虽然能够于组织内部从完成既定目标来衡量绩效，但从根本上说，绩效的高低和卓越和否，实际上是和其他组织比较而言的，因此，为了真正提高组织绩效，于组织的绩效管理中，能够寻找某些表现优于自己的组织，或于某些方面优于自己的组织作为比较绩效比较的对象，即绩效比较的基准，分析它们优于自己的原因，它们哪些方法、程序是需要学习且引进的。

可见，标杆管理实际上是促进组织学习和改革，提高绩效的重要途径。

2、标杆管理的程序目前，对标杆管理的程序包括哪些步骤，人们有不同的设计，对于哪种标杆管理程序具有最好的管理效果，人们也有不完全壹致的见法。

下述程序模式被认为是比较适合于公共管理者的设计：（1）决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；（2）找出衡量成本、品质及效率的指标；（3）针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；（4）衡量这些表现最好的单位的表现；（5）衡量或界定自己的组织和最好的表现者之间的绩效差距；（6）决定缩小绩效差距的行动方案；（7）执行方案且追踪考核。