第五讲地方政府的构成
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第一章+地方政府的结构与权力
三、地方政府与垂直管理部门的关系
垂直管理也称“垂直领导”,作为一种类别的国家 行政机关,从上到下实行独立、统一领导的制度。 ①根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管 理和省、自治区、直辖市垂直管理。 ②根据垂直管理的权限范围可以将我国的垂直部 门划分为全垂直管理、半垂直管理和边缘化管理
三、地方政府与垂直管理部门的关系
1.垂直管理部门内部缺乏有效的激励制度 2.垂直管理部门外部缺乏有效的监督机制 3.垂直管理导致“条块”矛盾加剧
①按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部 的沟通。 ②“由上到下”的直线型垂直领导体制有助于避 免地方保护主义的干扰,提高行政效率。 ③垂直管理一定意义上具有控制分权超越底线、 加强中央集权的平衡器的作用。 总之,垂直管理对于我国单一制国家结构形式的维 系无疑具有一定的作用。
三、地方政府与垂直管理部门的关系
第一章 地方政府结构与权力
授课内容说明
地方政府结构包括纵向结构和横向结构，纵向结 构是指地方政府的层级设置；横向结构是指同一 层级地方政府内部机构和权力的配置。
本章主要涉及地方政府的横向结构，纵向结构部 分内容将在“第七章 地方政府间关系（一）”中 讲授。 本章从广义的视角理解地方政府，外延包括地方 立法机关、党委机关、行政机关和司法机关。
二、地方党政结构
（四）地方党政关系
地方党政关系是指中国共产党的领导与我国地方国
家政权的关系。
党政分开？
二、地方党政结构
（四）地方党政关系
党政分开不仅仅是党政分工 党政职能的划分不等于实现了党政分开 党政关系不仅仅是党与政府的关系
党政分开不是单纯的党政分权
地方行政机构
地方行政机构地方行政机构是指在国家行政体系中负责管理和实施地方公共事务的机构，包括地方政府、各级政府部门和地方各种形式的行政组织。
它们负责地方政府的决策执行、社会管理、公共服务提供和资源配置等职责，对地方社会经济发展和人民群众生活具有重要影响。
一、地方行政机构的类型和组成地方行政机构根据行政层级的不同，可以划分为地方政府和各级政府部门。
地方政府通常分为省级政府、地级市政府和县级政府，各级政府部门包括发展改革委员会、教育局、财政局、人力资源和社会保障局等。
此外，地方行政机构还包括各类地方特设机构，如市场监督管理局、环保局等，以及基层政权组织，如乡镇政府、街道办事处等。
地方政府是地方行政机构的核心，是地方行政权力的最高代表和行使者。
它由行政长官（如省长、市长）、行政机构和行政事务部门组成。
地方政府行政机构主要负责政府决策的制定、政策的实施和行政管理的具体工作，如发展规划、财政管理、公安维稳、环境保护等。
二、地方行政机构的职责和功能地方行政机构的职责和功能主要包括以下几个方面：1. 经济发展和社会管理：地方行政机构负责制定和实施本地区的发展规划，促进经济增长、优化产业结构、推动创新发展。
同时，它们还负责管理本地区的社会事务，如教育、卫生、就业、社会保障等，确保人民群众的基本生活需求得到满足。
2. 公共服务提供：地方行政机构负责提供各种公共服务，如教育、医疗、交通、公共安全等，为人民群众创造良好的生活环境。
它们还负责管理和维护本地区的基础设施，如道路、桥梁、供水供电等，促进城市和农村的发展。
3. 资源配置和财政管理：地方行政机构负责对本地区的资源进行合理配置，制定相关政策和措施，促进资源的优化利用和经济的可持续发展。
同时，它们还负责财政收入的管理和支出的审计，保障财政资金的合理使用和公共财政的稳定运行。
4. 政府决策执行：地方行政机构负责执行地方政府的决策，确保政策的有效实施和执行效果的监管。
它们还负责政府与社会各界的协调沟通，处理社会矛盾和突发事件，维护社会稳定和安全。
第五讲 国家机构
唐纳德·特朗普，1946年 6月生于纽约。是美国最 具知名度的房地产商之一， 人称“地产之王”。拥有 纽约、新泽西州、佛罗里 达州等地黄金地段的房地 产，并创建“特朗普梭运 航空”，也是新泽西州 “将军”职业足球队老板。 希拉里· 黛安· 罗德姆· 克林顿，1947年10月出生，律师、民主党籍政治 家，第67任国务卿，纽约州前联邦参议员，美国第42任（第52届、第53 届）总统比尔· 克林顿的妻子。
议会的构成（structure of parliament） 西方国家的议会，在结构上一般采用两种形式，
即一院制和两院制。目前，在设有议会的164个国家
中，有111个国家实行一院制（unicameral system ），53个国家实行两院制（bicameral system）， 分别占总数的68%和32%。
议行合一原则
基本内容：“议行合一”是国家权力机关统一 行使立法和行政权力的制度原则。（ 1）国家行政 机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对 国家权力机关负责并受其监督。（ 2）国家权力机 关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政 机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约 ，只对人民负责，受人民监督。
下议院又称平民院（ House
of
Commons ），其
议员共659名议员，由直接选举产生，任期5年。下院的主 要职权是立法、监督财政和政府。全国被划分为多个选民 人数基本相同的选区（选区的划分由一个独立的委员会决 定），每个选区选举一名下议院议员。大多数选区议员是 一个政党的成员，但是没有政党背景的人士也可以参加选 举。 通常情况下，英国下议院总有一个拥有绝对多数的政
党，该党领袖被国王任命为首相。下议院第二大党的领袖
则成为反对党领袖。
地方政府的组织结构
三、党的领导
• 3在地方政权结构中，党组织与政府机构对应存在， 政府在党的领导下处理各种国家事务，除了党和 国家的权力，并不存在其他真正的权力。在这样 的权力结构中，再把党的权力以组织的形式楔入 到行政机构，无论从权力关系还是从控制力度而 言，都没有太多的意义，实际上只是一种机构重 复设置行为。再者，与强化党的领导也没有太多 关系，党委强有力的政治领导以及一系列的行政 干预已经完全可以保证它对政府的控制与支配地 位。
一、宪法结构
• 勿庸讳言，中共是一个以农民为主体的党，缺乏 统治经验，也缺乏各种专业人才，在面对国家治 理和建设事业难局的初创时刻，团结精英共同治 国的谋略至关重要。虽然在制宪之前的中国政府 其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中 民主人士的比例确实相当高：全国政协5个副主席 中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中 民主人士占3人；中央人民政府委员56人中民主 人士达28人；政务院副总理4人里民主人士占2人； 在各部部长中民主人士居然占了20位，达三分之 二，连最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央 政府如此，地方各级政府也存在类似情况。
二、科层结构
• 碎片化的科层结构： • 不完整的行政首长负责制 • 部门利益至上
二、科层结构
• 更类似于帝制时代的科层结构： • 权力边界的模糊 • 行为的随意性 • 缺乏合法性
二、科层结构
• 当代中国政府的科层制问题： • (1)总体结构还存在一些前科层制阶段的问
题,如总体上政府职能范围与边界的模糊性、 纵向政府间的职责同构性、规则意识弱而 潜规则意识浓厚等 • (2)出现了一些后科层制阶段的问题,如政府 总体规模太大、机构臃肿、效率低下 • (3)缺乏法理型合法性的制度基础
一、宪法结构
公共基础知识考点 行政法之地方国家行政机关的组成
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省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。
县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。
地方各级人民代表大会选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长。
在本级人大闭会期间，人大常委会可以决定上述副职行政首长的任免，并根据省长、自治区主席、市长、州长、县长和区长的提名，决定本级人民政府秘书长、局长、厅长、主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。
民族自治地方人民政府的行政首长由实行区域自治的民族公民担任。
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2。
地方政府的组织结构课件
02
地方政府的组织架构
地方政府 构的核心，负责执行地方政府的 政策和决策，包括教育、卫生、 公安、交通等部门。
02
这些部门在地方政府的领导下， 负责各自领域的政策制定和执行 ，为当地居民提供服务和管理。
地方政府的附属机构
地方政府附属机构是指隶属于地方政 府的机构，包括地方国有企业、事业 单位、社会团体等。
推进人事制度改革
完善绩效考核体系
完善干部选拔任用机制，加强公务员队伍 建设。
建立科学的绩效考核指标体系，激励公务 员积极履行职责。
06
地方政府与民众的关系
地方政府与民众的互动方式
民众参与决策
地方政府应积极鼓励民众参与决 策过程，通过听证会、座谈会等 方式收集民意，提高决策的科学 性和民主性。
信息公开与透明
某市简化企业开办流程
通过整合各部门职能，实现企业开办流程的简化，提高了行政效率。
某县政策执行创新
结合地方实际情况，创造性地执行国家政策，取得了良好的政策效果。
某乡镇公共服务提升计划
通过改善公共服务设施和培训服务人员，提高了乡镇的公共服务水平。
某市行政人员素质提升工程
实施行政人员素质提升工程，提高了行政人员的服务意识和工作效率。
04
地方政府的行政效率
地方政府行政效率的评估指标
行政流程效率
评估地方政府在处理事务、审 批项目等方面的流程是否简洁
高效。
政策执行力度
衡量地方政府对国家政策的贯 彻执行情况，以及政策实施的 效果。
公共服务质量
评价地方政府提供的公共服务 水平，包括教育、医疗、交通 等方面的服务质量。
行政人员素质
评估地方行政人员的专业能力 、服务态度和工作效率等方面
第五讲地方政府的构成
行政体地方政府单位的构成
中央、上级政府
领 导
无议五所执
行政机关（行政权）
工作部 门
工作部 门
工作部 门
三、自治体地方政府单位的构成
由宪法、法律、特许状或自治宪章规定的自治 机关构成。根据地方政府的议决权、执行权和
行政权行使机关不同，自治体地方政府单位分
绝对议行合一、相对议行合一、绝对议行分立
和相对议行分立体制。
议决权、执行权(和行政权)分别由地 方议会和地方行政首长行使。这两个自 治机关构成地方政府单位。 地方议会和地方行政首长分别由选民直 接选举产生，地方议会行使议决权，地 方行政首长行使执行权和行政权，两者 互不统属，互不负责，分别只对选民负 责，彼此存在制衡关系。
绝对议行分立体制地方政府
选 举
权力链
2、选任制产生的地方行政机关及任期
选任制，亦称选举制，指地方行政机关 通过选举产生。分直选和间接选举。实 行选任制时，地方行政机关可以是一个 委员会制和首长制。 混合体地方政府单位的地方行政机关是 由选任制产生的，自治体地方政府单位 的部分地方行政机关也由选举制产生。 任期与产生它的议决机关相同，或法定。
权力的行使以表决方式进行，可公开可 不公开，举手、唱名或投票，有多数通 过、过半数通过和特定多数（绝对多 数）。
六、 地方行政机关
（一）概述 地方行政机关是地方政府单位的组成部 分，是行使地方行政权的机关，是承担 对地方公共事物管理职责的机关。
1、行政体地方政府的地方行政机关 在行政体地方政府中，地方政府单位只 设地方行政机关，不设地方议决机关和 执行机关。 产生： 权限： 人事：
不同国家、不同时期、同一国家不同层 级地方政府单位，甚至同一层级地方政 府单位之间，地方议决(立法)机关的 名称 产生方式 任期长短 内部结构或组织 职权等方面在都存在差异。
【中学课件】地方政府的组织
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6
◆地方政府行使权限的权力，包括三个方面 的内容：应该如何治理地方、如何来实现 地方的治理、怎样通过具体的管理完成对 地方的治理。
它们分别表现为地方政府的议决权、执行 权和行政权。
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7
四、地方政府权力的配置
地方政府权力的配置是指地方政府权力内 涵的三个部分是否由三个机关、两个机关 或一个机关来承担，以及它们相互间的关 系安排。
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第三节 议行分立的地方政府
议行分立体制来自于权力制衡理论，认为权 力集中由一个权力中心行使容易导致权力 的滥用和失控，因而需要形成一种相互制 约的平衡机制，由两个权力中心分别行使 议决权与执行权。由承担执行权的机关行 使行政权。可以分为两种情况：绝对的议 行分立体制和相对的议行分立体制。
这类体制大多数出现在规模较小的地方政 府单位，典型的情况有如下两种：
(一)英国的议会委员会制 (二)美国的市县委员会制
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9
二、相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机 关(通常称为议会)仅行使议决权，由它产生 一个行使执行权的机关承担对社会的公共 管理；或者议会行使执行权，另指定机关 承担公共管理职责。具体有以下几种情况： (一)北欧的议会执行委员会制(二)美国的市 县经理制(三)德国的市行政主任制
县以上和乡、镇人民代表大会行使的职权 （教材P84）
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三、地方各级人大常务委员会
◆1979年的地方组织法，对地方政权体制进 行了重大改革，其中一项内容是在县级以 上地方各人民代表大会设立常务委员会， 这一重大改革为1 982宪法所确认。
◆人大常委会是人大的常设机关，也是人大 的’工作机关，在人大闭会期间，开展工 作，行使法定的职权。
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二、行政体地方政府单位的构成
行政体地方政府由中央政府或上级政府任命产生，
完全隶属于中央政府或上级政府，服从中央政府
或上级政府指挥，对其负责。由地方国家行政机
关构成，不存在代表当地公民利益和意愿的代议
机关。 P84
帝制、自治国家高层地方、联邦直属地区
沙特：地区、分区、中区三级，加拿大西北、育空，芬兰省
1、绝对议行合一体制地方政府构成。
地方政府权力由一院制的地方议会 (或委员会)统一执掌，只存在一个地方自 治机关。地方政府单位就由地方议会(或 委员会)构成。
绝对议行合一体制地方政府构成
选 举
地方议决机关 （议绝、执行、 行政权）
权力链
居
民
委 员 会
委 员 会
委 员 会
2、相对议行合一体制地方政府构成
1、地方立法机关
一般均为地方国家权力机关，其存在与否、 名称和职责不太一样。 美国州以下地方立法机关称议会，权力广泛， 包括立法权、任免权、监督权、调查权等。 法国的地方立法机关也叫议会，分为大区、 省和市镇三级，权力要小得多。 中国的地方立法机关为各立法仅、人事任 免权和监督控制权。
行政体地方政府单位的构成
中央、上级政府
领 导
无议五所执
行政机关（行政权）
工作部 门
工作部 门
工作部 门
三、自治体地方政府单位的构成
由宪法、法律、特许状或自治宪章规定的自治 机关构成。根据地方政府的议决权、执行权和
行政权行使机关不同，自治体地方政府单位分
绝对议行合一、相对议行合一、绝对议行分立
和相对议行分立体制。
选
举
议决机关 （议绝权）
彼此制衡
行政机 关（执 行、行 政权）
居 民
工作 部门
工作 部门
工作 部门
4、相对议行分立体制的地方政府构成
相对议行分立体制的地方政府单位由地 方议会和地方行政长官两个自治机关构 成，由地方议会行使议决权，由地方行 政长官行使执行权和行政权。 与绝对议行分立体制地方政府单位构成 不同的是，地方行政长官不是由选民直 接选举产生，而是由地方议会选举产生 的。
相对议行分立体制地方政府构成
选 举
议决机 关 （议绝 权）
选举
行政机关 （执行、 行政权） 不受议绝 机关制约
居
民
工作
部门
工作
部门
工作
部门
四、混合体地方政府单位的构成
由地方国家权力机关和行政机关构成。 地方国家权力机关行使议决权，地方行 政机关由地方国家权力机关产生，行使 执行权和议决权。 地方行政机关是地方国家权力机关的执 行机关，又是国家的行政机关、上级国 家行政机关的下级机关，双重负责。
不同国家、不同时期、同一国家不同层 级地方政府单位，甚至同一层级地方政 府单位之间，地方议决(立法)机关的 名称 产生方式 任期长短 内部结构或组织 职权等方面在都存在差异。
（二）地方议决（立法）机关的产生
一般由选民通过选举选出自己的代表来组成， 但选举制度各有不同。 直接选举？多数自治体地方政府的议决(立法) 机关和混合体地方政府的基层议决机关是由选 民直接选举产生的。 间接选举？一般是由下一级地方议决机关或基 层议决(立法)机关的组成人员代表该地方政府 单位所辖行政区域的全体居民进行选举，由当 选代表组成上一级地方议决机关。？
混合体地方政府单位的构成
上级人大 （议绝权）
选举、制约
权力链
上 级 政 府 （执行、行 政权）
选 举
领 导
地方人大 （议决权）
选举、制约
行政机关， 对上级及人 大负责 （执行、行 政权）
选 举
居 民
委 员 会
委 员 会
委 员 会
五、 地方议决（立法）机关
（一）概述 地方议决机关是自治体和混合体地方政 府单位的核心组成部分。各国地方议决 机关的性质和地位由法律规定。 地方议决机关的性质和地位是多样的： 代表机关； 决议机关； 立法机关； 监督机关。
议决权、执行权(和行政权)分别由地 方议会和地方行政首长行使。这两个自 治机关构成地方政府单位。 地方议会和地方行政首长分别由选民直 接选举产生，地方议会行使议决权，地 方行政首长行使执行权和行政权，两者 互不统属，互不负责，分别只对选民负 责，彼此存在制衡关系。
绝对议行分立体制地方政府
选 举
权力链
2、地方行政机关
指地方国家权力机关的执行机关，在世界各国，这一 执行机关的名称、组成及职责范围也不尽相同。 美国县政府实行县委员会—经理制或县委员会—县长 制，市政府有三种组织形式：即市长议会制、委员会 制（绝对合一）和议会经理制（相对合一） 法国属单一制国家，地方政府的权力要受中央的控制、 比如大区，一方面设大区行政首长负责大区行政工作， 另一方面又设共和国专员以国家代表的身份对大区行 政长官进行监督控制。 中国地方行政机关为各级人民政府。它们是各级人大 及其常务委员会的执行机关，其行政首长又由各级人 大选举产生，各级政府均设有各工作部门，负责各方 面的行政工作。
第五讲 地方政府构成
一、地方政府单位的一般构成
地方制度?
地方政府单位，又称地方行政单位，是 国家按地方行政建制设置的治理该国家 结构单元的一级政府，是该单元各地方 国家机关组成的整体。
根据地方政府权力配置的安排，掌握地 方政府的议决权、执行权和行政权的机 关构成地方政府单位。
一般由议决机关和行政机关构成。
地方政府权力分别由两个机关行使。地 方议会行使议决权和执行权，地方议会 另设一个机关行使行政权，地方政府单 位由这两个机关构成。
相对议行合一体制地方政府构成
议决机 关（议 绝、执 行权）
制约
权力链
选举
设 立 行政机 关 (行 政权)
工 作 部 门 工 作 部 门 工 作 部 门
居 民
3、绝对议行分立体制地方政府构成
(三)地方议决（立法）机关的规模和组织 地方议决(立法)机关的规模是指地方议 决(立法)机关由多少名议员组成。 一般来说，地方议决机关的规模，比国 家的要小，低层级比高层级要小。 主要取决于地方政府单位在该国地方政 府体系中所居的层级和该地方政府单位 所辖行政区域的人口数量。P89
日本
地方议决(立法)机关的组织，是指地方议决(立 法)机关的内部组织，由于地方政府体制、地 方政府权力配置和地方议决(立法)机关的规模 等因素的影响，地方议决(立法)机关的组织并 不统一。？ 一般由《地方政府法》《地方自治法》《地方 组织法》等相关法律里规定了地方议决(立法) 机关的组织设置或设置某些议会内部组织的权 力。