陈振明 政策科学 第六章 政策制定
《政策科学》陈振明 名词解释
政策分析：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题政策系统：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称政策网络：一群相互依赖的行动者在互动过程中为政策问题的解决与方案的执行而建立的稳定的关系形态政策主体：直接或间接的参与到政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面政策环境：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括自然环境和社会环境（社会环境对公共政策起更直接重要的影响、制约甚至决定的作用）政策制定：指从发现问题都政策出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包括政策议程、方案规划、政策合法化三个基本环节或阶段政策议程：将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程方案规划：对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案抉择等基本环节政策合法化：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署与颁布政策的行为过程政策法律化：政策向法律的转化，享有立法权的国家机关按照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策执行：将政策意图转变为政策结果的行动过程。
是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调、监控等各种活动，将政策意图转化为实际效果，实现既定政策目标的活动过程政策工具：达成政策目标的手段政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果、价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为政策变化、改进、制定新政策的依据政策监控：是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定执行评估终结等活动进行监督与控制的过程，目的在于保证政策系统顺利运行、提高政策制定与执行的质量、促进既定政策目标实现和提高政策效率政策终结：政策决策者在对政策进行审慎评估后，采取必要的措施，以终结那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为政策周期：政策救过制定、执行、评估、监控、终结等阶段后形成一个周期；新政策不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。
陈振明《政策科学—公共政策分析导论》期末复习重点
第一章绪论：政策科学的“研究纲领”重点：1、政策科学运动2、政策科学的概念和政策科学的研究范围3、政策科学的研究途径考点：1、拉斯韦尔和德洛尔的主要思想第二章政策与政策系统重点：1、政策的概念和政策的本质2、政策的基本功能和分类3、政策系统的构成（政策主体、政策客体、政策环境）4、政策主体、客体与环境的相互关系5、政策子系统的划分第三章政策活动者重点：1、官方的政策活动者（立法机关、行政机关、执政党、司法机关）2、非官方的政策活动者（利益团体、公民选民、大众传播媒介）3、现代政策研究组织考点：现代政策研究组织的地位与功能第四章公共决策体制重点：1、公共决策体制的构成和决策权力的含义2、公共决策体制的分类（议会制、独裁制、人民代表大会制）3、现代公共决策方式和决策方式的改进考点：1、阿罗悖论第五章政策工具重点：1、政策工具的内涵与分类2、政策工具研究的途径3、基本的政策工具（市场化工具、工商管理技术、社会化手段）第六章政策制定1、政策议程的涵义2、政策议程的种类3、建立政策议程的途径、策略和模型4、方案规划的含义和程序5、政策合法化的含义和程序考点：1、政策议程的涵义、途径、策略和模型第七章政策执行重点：1、政策执行的含义2、政策执行的过程与手段3、政策变通的含义4、“上有政策、下有对策”现象剖析5、政策执行的若干理论模式6、影响政策有效执行的诸因素考点：1、政策变通的含义2、“上有政策、下有对策”现象剖析3、政策执行的若干理论模式第八章政策评估重点：1、政策评估的概念和标准2、政策评估的意义3、政策评估过程的三个阶段4、政策评估的八种模式5、政策失败的一般原因考点：1、政策评估的概念2、政策评估的八种模式3、政策失败的一般原因第九章政策监控重点：1、政策监控的含义2、政策监控的分类与作用3、政策监控的功能活动（政策监督、政策控制、政策调整）考点：1、政策监控的含义与作用第十章政策终结与周期重点：1、政策终结的含义2、政策终结的原因、类型与方式3、政策终结的障碍与政策终结的策略4、政策周期的内涵5、政策变化的两种基本模式6、政策发展中的“范式”变化考点：1、政策终结的含义2、政策终结的障碍与政策终结的策略3、政策发展中的“范式”变化第十一章政策分析的步骤与方法重点：1、政策分析的过程框架及步骤2、政策问题界定的方法3、目标确立的方法（澄清政策目标在政策分析中的地位和作用，澄清和确定政策目标的困难，澄清和确定目标的途径与方法）第十二章系统分析方法重点：1、系统分析的内容（整体分析、结构分析、逻辑分析、环境分析）2、系统分析中的定量技术和定性方法第十三章公共政策的经济学分析重点：1、政策研究的经济学途径（政策研究的经济学途径的内容，经济学的基本假定和概念和几种主要的经济学分析框架）2、公共选择理论（公共选择理论的界定、公共选择理论的兴起、公共选择理论的主题和方法、对公共选择理论的评价）3、政策分析中的经济学方法（成本—效益分析方法、成本—效能分析方法、公共定价法）考点：1、公共选择理论。
关信平 社会政策概论(第二版)
社会政策概论（第二版）关信平高等教育出版社第一章社会政策的基本范畴第一节政策和公共政策一、政策（一）政策的基本特征1、政策是制度化的行动体系2、政策具有明确目的性和方向性3、政策具有明确的行动内容4、政策是规则体系与行动体系的结合（二）政策概念的定义1、多元视角孙光之《政策科学》：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。
”林金德之《政策研究方法论》：“政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规则或项目。
”张金马之《政策科学导论》中认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南。
其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。
陈振明之《政策科学》：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
”《辞海》：“党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。
”2、定义“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。
”理解：（1）政策的主体可以是社会中的各种组织，但政府和政党的政策体系在社会中的影响最大。
（2）政策的目标是为了实现组织的目标，以及围绕组织的目标而有序地处理各项日常事务。
（3）政策包含了规则体系和各种具体的行动。
（三）政策与制度的关系1、什么是制度制度指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。
由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。
前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。
后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。
【公共政策分析】【陈振明】第6章 政策过程：政策制定解析
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6.1 政策议程
2.政府议程 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成 的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题， 依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具 体、更明确。 按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为 四种类型：
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第6章
政策过程：
政策制定
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6.1 政策议程
6.1.1 政策议程的种类
政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程。
1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注 意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问 题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个 条件：
6.3 政策合法化
6.3.1 政策合法化的概念和作用
1.“合法性”与“合法化”概念
合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要 旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。 合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一 种“下” 对“上”的承认。
合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的 维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为 达成关于合法性的某种共识的努力。
政策科学笔记
政策科学笔记（人大版：陈振明）第一章：绪论：政策科学的“研究纲领”1、1951年，拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》出版，标志着现代政策科学的诞生。
2、德洛尔政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进展》3、政策分析兴起的原因：（1）运筹学家、系统分析家和应用数学家，运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成了政策学特别是政策分析的方法论的基础。
（2）兰德公司一类思想库的示范性的影响以及私人基金会对应用社会科学领域的支持有关（3）现代政府政策条件和政策任务的复杂化（4）公众对重大决策问题兴趣增加，尤其是对自身现实切身利益密切相关的公共政策问题的关注日益增加（5）公众对自然科学处理社会问题无能为力的状况日益不满4、政策科学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。
其目的是提供政策相关知识、改善公共决策系统、提高公共决策质量。
5、政策科学的基本特征：（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域（2）政策科学是一门以行动为取向的学科，体现着理论和实践的统一（3）政策科学不仅是一门描述性学科，而且是一门规范性学科（4）是软科学的一个重要分支（软科学：指那些以阐明现代社会复杂的课题为目的，应用各种相关学科的理论和方法对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域）6、政策科学的研究范围（研究重点）：（1）政策战略（2）政策分析（3）政策制定系统的改进（4）评估（5）政策科学的进展7、政策科学的研究途径；（1）政治学研究途径（系统途径、过程途径、团体途径、精英途径、制度途径）（2）经济学研究途径（福利经济学、公共选择理论、新制度学派）第二章：政策与政策系统1、政策：是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期内为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。
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6.3 政策合法化
2.行政机关的政策合法化过程
政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。 领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。 根据政策合法化程序的相对性原理，我国行政机关的政 策合法化过程有：（1）法制工作机构的审查；（2）领导 决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署发布政策。 政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中 一个亟待解决的问题。应做到：除确系内部政策外，凡要 求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于 众。
复习思考题
1.什么是政策制定？它包含哪些功能活动环节？ 2.什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程 的？ 3.方案规划必须遵循哪些基本原则？ 4.如何看待政策合法化的地位、作用与程序？ 5.简述中国政策制定过程的特点及基本经验。 6.上述案例中路桥收费年票制听证会的主要缺陷是什么？ 它说明了目前中国政策制定中公众参与方面的什么问题？
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第6章
政策过程：
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6.1 政策议程
6.1.1 政策议程的种类
政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程。
1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注 意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问 题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个 条件：
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最新《政策科学》陈振明-名词解释
政策分析：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题政策系统：由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统公共政策：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称政策网络：一群相互依赖的行动者在互动过程中为政策问题的解决与方案的执行而建立的稳定的关系形态政策主体：直接或间接的参与到政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织政策客体：政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面政策环境：影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括自然环境和社会环境（社会环境对公共政策起更直接重要的影响、制约甚至决定的作用）政策制定：指从发现问题都政策出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包括政策议程、方案规划、政策合法化三个基本环节或阶段政策议程：将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程方案规划：对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，包括问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案抉择等基本环节政策合法化：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署与颁布政策的行为过程政策法律化：政策向法律的转化，享有立法权的国家机关按照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律政策执行：将政策意图转变为政策结果的行动过程。
是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调、监控等各种活动，将政策意图转化为实际效果，实现既定政策目标的活动过程政策工具：达成政策目标的手段政策评估：依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果、价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为政策变化、改进、制定新政策的依据政策监控：是为了实现政策的合法化和保证政策的贯彻实施而对政策的制定执行评估终结等活动进行监督与控制的过程，目的在于保证政策系统顺利运行、提高政策制定与执行的质量、促进既定政策目标实现和提高政策效率政策终结：政策决策者在对政策进行审慎评估后，采取必要的措施，以终结那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为政策周期：政策救过制定、执行、评估、监控、终结等阶段后形成一个周期；新政策不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。
政策科学(陈振明)
政策科学陈振明主编绪论政策科学的“研究纲领”第一节政策科学的兴起一、政策研究的起源（略）二、政策科学的沿革三、政策科学产生的背景第二节政策科学的“范式”一、拉斯韦尔——德洛尔的政策科学传统二、中国政策科学的“范式”1、政策科学的研究对象可以一般地将政策科学定义为一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共政策系统，提高公共政策质量。
2、政策科学的学科性质（1）政策科学是一个综合性、跨学科的新研究领域（2）政策科学是一门以行动取向的学科，体现着理论与实践的统一。
（3）政策科学不仅是描述性学科，而且是一门规范式学科。
（4）政策科学是软科学的一个重要分支。
3．政策科学的研究范围三、政策科学的划界第三节政策科学构想一、政策科学的研究途径1．系统途径2．过程途径3．团体途径4．精英途径5．制度途径二、政策科学的研究任务1．深入研究马克思主义的政策和策略理论2．大胆借鉴古今中外的政策理论和政策经验3．认真研究我国及当代世界出现的实际政策问题三、政策科学理论体系的建构1．科学理论体系构造的一般方法2．政策科学理论体系的构造方法3．政策科学的理论体系第三节为什么要研究政策科学一、中国政策科学研究的现状二、政策科学的理论意义三、政策科学的实践意义第一章政策内容与实质第一节什么是政策一、政策的概念政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为规则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、办法、条例等的总称。
正确把握“政策”的内涵第一，政策主体。
第二，政策的目标取向第三，政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是于谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。
第四，政策是一种行为准则或行为规范。
二、政策的特征1、利益倾向2、目标取向3、权威性4、功能多样性5、价值相关性6、过程及阶段性三、政策与理论1、理论是政策的基础并影响政策的制定2、政策是理论物化过程的中介3、正确的政策是理论与实践相结合的产物四、政策与法律1、政策指导法律，法律体现政策2、政策与法律的差别3、政策向法律的转化第二节政策的产生与本质一、政策的产生考察政策产生过程，我们可以得出如下几个基本结论：第一，政策作为上层建筑的一个组成部分，由经济基础决定，并服务于一定经济基础。
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琼斯在《公共政策研究导论》中从政策活动的功能方面将政 策议程分为如下四类: (1)为使问题得到积极的和严肃的研究和认可而提出的问题 确认议程; (2)能从确定问题进展到发现解决办法的提案议程; (3)协议或讨价还价的议程,使提案得到支持并能积极和严 肃地发展; (4)持续议程,使问题得到持续的检验. 科布和爱尔德区分了两种基本的议程,即系统系程(或公众 议程)和政府系程(或正式议程),这也是政策议程的两个主要阶段.
二,政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位 的国家机关.合法化主体具有宏观上的广泛性和微观上的特 定性两个显著的特征.所谓宏观上的广泛性,是指从总体上 看,政策合法化的主体是相当广泛的;有权使政策方案获得 合法地位的国家机关,都可以成为政策合法化的主体.所谓 微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体都是特定 的. 法律针对不同的国家机关规定了不同的职权,政策合法 化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案合法化. 超越法定权限,就不能制定和颁布政策.主体在政策合法化 过程中应注意的权限问题:(1)主体要有合法依据;(2) 注意政策所及事项,地域,措施和手段等的职权限制;(3) 注意滞后法律的效力问题.
第六章 政策制定
本章要点: ●政策议程及其在政策制定过程中地位 ●建立政策议程的途径 ●政策方案规划的原则 ●政策方案规划的程序 ●政策合法化及其作用 ●政策合法化的主体及其权限 ●政策合法化的过程或程序 ●具有中国特色的政策制定的基本经验
§1. 政策议程
一,政策议程的种类 政策制定是一个复杂的活动过程,它由一系列功 能活动或环节所构成,包含了议程设立,方案规划和 方案的合法化等功能活动环节或阶段,而设立议程是 政策制定过程中起始阶段的功能活动. 政策议程是指将政策问题提上政府议事日程,纳 入决策领域的过程.将一个政策问题提到政府机构的 议程之上是解决该问题的关键一步.政策议程实际上 也就是政治组织,尤其是党政机关确定政策问题的轻 重缓急.政策议程的形成过程,也就是问题有望获得 解决的过程.
§4. 具有中国特色的政策制定的基本经验
一,实事求是的思想路线 中国共产党和人民政府在政策制定中的一个基本经验, 就是坚持实事求是的思想路线.在政策制定过程中,坚持一 切从实际出发,理论联系实际,将马克思主义的普遍真理与 中国革命和建设的具体实践相结合,制定出符合中国国情的 正确政策. 二,从人民的利益出发的根本宗旨 坚持从人民的利益出发,是我们制定任何一个政策的根 本宗旨,也是我国政策制定过程中的一个基本特点.党在各 个历史时期的总政策,都是根据人民的利益来确定的,各级 党组织和各级政府的领导机关的每一个具体政策的制定,也 必须坚持从人民的利益出发这一根本原则.是否符合广大人 民群众的利益,这正是我们判断政策正确与否的一个根本标 准.
四,政策法律化 1. 政策法律化概念 政策法律化概念.政策法律化,顾名思义,就是政策向 法律的转化.具体说,是指享有立法权的国家机关依照立法权 限和程序,将成熟,稳定而有立法必要的政策转化为法律.它 实际上是一种立法活动,所以又称政策立法.政策法律化是政 策合法化的一种重要而又特殊的形式.政策法律化的过程就是 立法的过程,其程序也就是立法的程序. 2. 政策法律化的主体.政策法律化的主体就是依法有权把 政策法律化的主体. 政策转化为法律的国家机关,即享有立法权的国家机关.在三 权分立国家中,传统上国家立法权只能由议会行使,政府没有 立法的权力.现代国家的政府有扩增立法权的趋势. 我国过去 实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制.1982年宪 法颁布后,立法体制也取得突破性发展,行政机关被赋予明确 的立法权,地方立法权也不断得到发展.
二,方案规划的原则 1. 信息完备原则 信息完备原则.信息是方案规划的基础和依据.方案 规划实际上就是一个与政策有关的信息的输入——处理(规划 方案)——输出的过程.信息的搜集,加工和处理,贯穿于方 案规划的整个过程.政策的科学性是与信息的全面性,真实 性成正比的.信息越全面,准确,方案规划就越具有科学性. 2. 系统协调原则 系统协调原则.在方案规划时,要从系统论的观点出 发,进行综合的分析.要将整体利益与局部利益,内部条件 与外部条件,眼前利益与长远利益,主要目标与次要目标相 结合.要注意各项政策之间的相互联系,相互影响,相互制 约关系,从而使各项政策成为一个有机整体,相互支持,协 调配套.
1.政治领导人 内部: 政治领导人 内部: 2.危机 / 引人 1.自然大灾难 危机/ 危机 自然大灾难 注目事件 2.人为事件 人为事件 3.抗议活动 抗议活动 3.技术变革 技术变革 4.大众传媒注 4.民权抗议 大众传媒注 民权抗议 意 5.工会罢工 工会罢工 6.生态变化 生态变化
三,建立政策议程的策略 1. 社会中部分团体或者个体主动,政府只是有限介入. 不少团体会从各自的利益出发,力图谋求在社会中所期望获 得的平衡位置.一旦团体的利益受到威胁,他们就会千方百 计地要求政府采取行动保护他们的利益.这会影响政府对此 关注的程度,也会影响政府采取行动的方式. 2. 政府主动介入发现和解决问题,社会中的团体或个人 只是有限介入.政府作为管理社会公共生活的权威,有更多 的机会洞察民意,了解社会各方面的动态,更可能从社会的 整体利益出发推动社会矛盾的解决.个人的介入活动,其能 力总是十分有限的,甚至是很弱小的.
三,政策合法化的过程或程序 1. 政策合法化的程序.指的是政策方案获得合法地位的 政策合法化的程序. 步骤,次序和方式.从理论上说,政策规划阶段结束后才进 入合法化过程.实际上,合法化过程往往又包含有政策规划 的行为性质.不同的政策方案,不同的合法化主体,往往导 致不同的合法化程序. 2. 政策合法化程序的相对性 政策合法化程序的相对性.政策合法化的程序,应该 说是从政策规划的终点——方案选优或者说是政策方案的最 终决定后开始的.政策合法化过程并不简单地表现为通过与 颁布政策.通过政策,就意味着先要讨论,审查政策方案, 而这又往往导致对政策方案的某些内容进行修改以取得较多 的赞同意见或决策者的满意.这么一来,政策规划阶段所说 的对政策方案的"最终决定",似乎又从政策规划阶段开始.
§3. 政策合法化
一,政策合法化的概念与作用 所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而 依照法定权限和程序所实施的一系列审查,通过,批准,签署 和颁布政策的行为过程.这可以从如下几个方面来把握:第一, 所有的政策,包括中央政策和地方政策,法律和其它形式的政 策,都有其合法化过程;第二,政策合法化是有目的的活动; 第三,政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动;第 四,政策合法化是主体依照法定程序所实施ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ一系列行为过程. 政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位,它在实践 上具有重要意义:(1)政策合法化是政策制定过程的重要阶 段,又是政策执行的前提;(2)政策合法化是决策民主化, 科学化和法制化的具体体现;(3)政策合法化是依法治国的 需要.
3. 行政机关的政策合法化过程 行政机关的政策合法化过程.政策合法化过程是与政 策决策的领导体制紧密相联的.领导体制的不同往往导致政 策合法化过程的不同.我国的行政首长负责制是建立在民主 集中制基础上的.在政策决策的过程中,这一点体现得尤为 明显.在行政首长对政策方案的决定,签署之前,有些做法 或制度,如政府法制工作机构对政策方案的审查,特别是重 大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度,是 与行政机关的政策合法化过程密切相关的.根据政策合法化 程序的相对性原理,我们可以把这些做法或制度也看作是我 国行政机关的政策合法化过程. 4. 立法机关或权力机关的政策合法化过程 立法机关或权力机关的政策合法化过程.议会,国会, 人民代表大会等,因其主要职权是立法,所以人们往往把它 们看作立法机关的同义语.研究立法机关或权力机关的政策 合法化过程,不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高 国家权力机关的立法过程.立法机关或权力机关的政策合法 化程序,当然不可能完全一致,但基本上包括提出议案,审 议议案,表决和通过议案,公布政策等环节.
二,建立政策议程的途径 下表是西方学者对建立政策议程途径的概括: 安德森(《 安德森 《公 共决策》 共决策》) 科布和爱尔德(《 科布和爱尔德 《美国政治 琼 斯 (《 公 共 《 中的参与: 中的参与:确定议程的动 政 策 研 究 导 论》) 力学》 力学》) 外部: 外部: 1.战争行 战争行 为 2.武器技 武器技 术革新 3.国际冲 国际冲 突 4.世界 4.世界 联盟变化 1.政治运动 政治运动 2. 对 大 量 人 员 造成威胁的事 件 3. 大 规 模 的 宣 传 4.个人的努力 个人的努力 5.先前政策的 先前政策的 应用
§2. 方案规划 一,方案规划的含义 所谓方案规划,指的是对政策问题的分析研究并提 出相应的解决办法或方案的活动过程,它包括问题界定, 目标确立,方案设计,后果预测,方案抉择五个环节. 方案计划有如下几个特征:第一,方案规划的目的是为 了解决既定的政策问题;第二,方案规划的基本内容是 方案设计和方案择优;第三,方案规划既是一种研究的 活动,又是一种政治行为.
三,民主集中制的组织原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织 原则,它是民主制和集中制的高度统一,是高度民主的基础 上的高度集中.中国共产党和人民政府的领导机关,在政策 制定过程中坚持民主集中制的组织原则,这是制定出正确政 策的组织保证. 民主集中制包括民主和集中两个方面,是民 主基础上的集中和集中指导下的民主相结合. 四,调查研究的优良作风 在政策制定的过程中,坚持调查研究的优良作风,是具 有中国特色的政策制定的又一基本经验.在确定政策之前, 进行广泛深入的调查研究,全面地了解客观情况,如实地把 握客观规律,在调查研究的基础上制定出正确的政策,这是 我党我国政府的各级领导机关的普遍做法.坚持调查研究的 优良作风是制定正确政策的重要保证.
3. 政府及社会团体与个人都主动介入.把社会公共问 题变为政策问题,列入议事日程,大多数情况下是政府与 社会团体和私人共同作用的结果. 4. 政府与私人,团体都不主动介入.这种类型从理论 上说似乎是存在的,但在实践中几乎不多见. 在确定议程中,还应注意时间与问题焦点的变化.一 旦问题的焦点成为政府决策关注的问题,在经过一段时间 后,可能会发生变化.当新事件发生并改变了优先顺序时, 某些问题焦点在政策制定者的眼中的地位就会改变;在公 众中也一样.这说明了问题焦点随时间变化的方式.