公共管理学第九章 公共管理中的非营利组织
公共管理学(黎民)
第一章绪论第一节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。
1. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。
公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。
2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学1. 管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。
公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2. 公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。
公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。
3. 公共管理学多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
第一讲 公共管理中的非政府公共组织
第一讲公共管理中的非政府公共组织现代社会存在着大量的公共事务管理活动, 政府是这些管理活动的核心主体,但政府从来没有也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。
非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其发展已成为具有世界共性的社会演变趋势之一。
本章对非政府公共组织的含义、作用、现状、管理制度、发展趋势等问题进行探讨。
本章学习要点：非政府公共组织的含义与特征。
非政府公共组织的作用。
非政府公共组织的运行机制。
正确处理政府与非政府公共组织的关系。
第一节非政府公共组织概述一、非政府公共组织的含义非政府公共组织是有别于政府组织（第一部门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非政府公共组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。
非政府公共组织通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。
非政府公共组织是为满足公众需要而不是为了积聚私人财富而成立的组织，这是它能成为公共管理主体的重要依据。
它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织营利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。
为了鼓励非政府公共组织发展，目前许多国家都采取了对非政府公共组织的经营收益免税的做法，而且一些国家还将此载入了法律。
公共部门是相对于私人部门而言的, 它是指处理社会的各种公共事务、提供各种公共物品的部门。
传统的公共部门主要指政府,认为政府是公共物品的惟一提供者，其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品，除政府之外还必须有许多非政府公共组织参与其中。
早在19世纪中叶,欧洲就出现了慈善组织，通过开展救济活动向穷人提供政府提供不了的公共物品。
公共管理中的非营利性组织4
（三）明确功能定位、提升组织能力
（1）应以政府职能转变为契机，积极发展社会组织在社会管理 和公共服务中的协同作用。《国务院关于第六批取消和调整行政审 批项目的决定》规定：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定， 市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理 的事项，政府都要退出”。各级政府应积极明晰职责范围，将部分 社会事务的管理职能移交给社会组织，并探索向社会组织购买公共 服务的长效机制，以此减轻财政负担，提高行政效率，激发社会活 力。
三、促进我国非营利组织发展的措施
（一）健全法律法规、优化制度环境
（1）要尽快创设并出台社会组织基本法，形成社会 组织领域统一的法律、规范，明确社会组织财产的公益 属性并加大保护力度；
（2）要加快修订社会团体、基金会和民办非企业单 位三个行政法规，顺应时势发展，尽快修订《社会团体 登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业 单位登记管理暂行条例》； （3）要针对行业协会、涉外组织等特殊类别的社会组 织，做出更加明确和有针对性的法律规制，制定出台境 外社会组织的管理法规。
第四节 非营利组织的发展现状
一、世界上非营利组织的发展概况
1.在世界上几乎所有的国家，都存在一个庞 大的非营利组织。
2.非营利组织在不同国家间的发展不平衡。 3.在非营利组织的就业人口中，包含大量的
志愿者。
4.在非营利组织中，各个不同领域的发 展是不平衡的。 5.从非营利组织的收入来源来看，占比 重最大的是服务收费（49％），其次 为来自政府的各种资助（40％），最 低的是各种慈善所得（11％）。
王乐夫-蔡立辉-公共管理学-笔记重点资料整理
公共管理学王乐夫蔡立辉公共管理学王乐夫蔡立辉主编第1章导论1.1 公共管理学概述1。
2 公共管理学的研究对象1。
3 公共管理学的研究途径和方法本章教学目的本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法.通过本章的教学,主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识,了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。
本章学习的重点问题•公共行政与公共管理的关系•公共管理学的概念范畴、研究对象和内容•公共管理学的研究途径与方法•公共管理学的学科特征1。
1 公共管理学概述1。
1.1 公共管理的含义1。
西方学者关于公共管理概念的界定在西方，公共管理目前只是公共行政（public administration)的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国,公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。
2.公共管理的含义在西方国家，公共管理是公共行政（public administration)中重视公共组织(包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织)实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问.它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及¡°新公共管理¡±运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。
在我国,公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
1.1.2 公共管理学的概念范畴1.公共管理与公共行政（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点（2）公共管理与公共行政：内在的联系:公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
公共管理学(西北师范大学)全套课件
西 北 师 范 大 学
公 共 管 理 学
Public Management 公共管理学
主讲老师：
公共管理（ Public Management ）作为一门理
论和科学研究领域，发展于 20 世纪 70 年代以后。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资 源，广泛运用政治、法律、管理、经济等方法， 强化政府的治理能力，从而达到提高政府绩效和 服务品质的目的。公共管理将公共行政视为一门 职业，而将公共管理者视为职业的实践者。
民众应直接参与公共服务的供给过程
公民既能控制政治家，又能控制官僚
国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制 国家应寻找解决西方民主制运行过程中深层次矛盾
的途径
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第三节 公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义
公共管理的涵义
第三节 公共管理学的内涵与研究方法
二、公共管理的构成要素
公共组织：政府、非营利组织
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第二节 公共管理学的时代背景
一、西方国家摆脱困境的需要
政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满
政府的规模太大，消耗了过多的稀缺资源 政府管理的范围太宽，使自己陷入了过多的活动
政府行使方法不当，官僚体制提供的服务平庸无效率
公共物品、公共事务与公共管理
(1) 公共物品：是指非竞争性与非排他性的产品. (2)公共事务：是指涉及社会全体公众整体的生活质量 和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际效果.
(3) 公共管理：依照某些特定的规则来组织和执行公 共物品供给，处理公共事务，提供公共服务的过程.
《公共管理》重点名词解释
一、公共管理：公共行政中重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别与分支学科。
二、公共管理学：它是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其技术、方法的学问。
三、公共组织：是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。
公共组织应包括政府与非营利组织。
四、非营利组织：是指不以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。
五、工作分析：通过系统全面的情报收集手段，提供相关工作的全面信息，以便组织进行改善管理效率。
六、电子政务：是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理模式。
广义电子政务的范畴，应包括所有国家机构在内；而狭义的电子政务主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关。
七、公共财政管理：是指公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收入所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
八、公共预算：是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。
九、政府审计：指政府审计机关对会计账目进行独立检查，监督财政、财务收支真实、合法和效益的行为，其实质是对受托经济责任履行结果进行独立的监督。
十、公共管理监督：1.狭义的公共管理监督是指公共管理组织机关内部的监督。
2.广义的公共管理监督，即是指政党、行政机关、立法机关、司法机关、社会团体和公民等对公共管理组织机构及其工作人员的监督。
十一、公共危机：是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。
十二、绩效管理：是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。
非营利组织在公共管理中的作用分析
合 的 发 展 目 的， 对 于 市 场 经济 快速 发 展 所 产 生 的 冲 突 与 矛盾 有 明 显 的 缓 解 作用 ， 有效地消除部分社会不良 状态， 从而 促使 社 会 价值 得以 回归 ， 在 整 合 社会 核心 价 值观 的 同 时提 升 了 社 会 凝 聚 力 。 （2） 非 营 利 性 组织 有 助 于 化 解 社 会 冲 突 矛盾 。 社 会 改革 得以 持续 推进 ， 更 有 助 于生 产 关 系的 持续优化， 在 社 会 利 益 格 局 方面 也 起 到 非 常 重 要 的 作用 。 当前国 内 仍 处 于 经济 结 构 转 型 优 化 阶段 ， 在改革 开 放 持续 推 进 过程中， 由 于 难 以 兼顾 所 有利 益 群 体 的 利 益 自 然 会 造 成不 同 的 利 益 群 体 间 存 在 冲 突 与 矛盾 。 （3） 非 营 利 性 组织 有 助 于 激 发 社 会 活 力 。 社 会想 得以 持续 快速 发 展 ， 保 持 社 会 活 力 至 关重 要 。当前 社 会 竞争 日 益 激 烈 ， 几 乎 所 有 的 社 会 成 员 都 希望 能 够实 现自身理想与抱负， 都渴望能够拥有合适的平台以充 分 发挥 自 身 的 才华 ， 因为所有的社会成员都有用之不 竭的活力源泉。 非营利性组织在进行各种志愿活动的时候， 就应 该 确保所有的社会成员能够忠实于其自身的本性， 比如 作 曲 家就应该 作曲， 画家就应 该绘画， 诗人 就应该写 诗。 所 有的社会群体成员都拥有用之不竭的智慧以及创造力， 在社会管理中就应该想方设法激发所有成员的主观能动 性， 激发成员的潜能， 才能够确保在社会管理工作中为所 有的社会成员提供合适的发展机会， 最大化地激发社会 成员参与到社会活动中的积极性， 进而发现及培养社会 发展所需的各种人才。因而， 在非营利性组织发展中也 能够达到提升社会群体成员能力的目的， 这也是非营利 性组织在社会公共管理中所发挥的重要作用之一。 国内非营利性组织当前仍处于发展初期阶段， 自身 也存在诸多需要解决的问题。 同时需要解决广大贫困人 口以及贫困地区的生存发展问题， 这要求积极发挥具备 专业优势非营利性组织的重要影响力， 以持续推进社会 发展问题得以有效解决， 确保非营利性组织成为社会发 展的中坚力量。
公共管理学名词解释
公共管理学名词解释公共管理学是一门研究公共部门组织与管理的学科。
它关注着政府和非营利组织在提供公共服务、管理公共资源以及应对公共问题和挑战方面的理论和实践。
下面将对公共管理学中常见的一些名词进行解释。
一、公共管理（Public Management）公共管理是指政府和非营利组织通过制定政策、实施法规、规划和组织资源，以提供公共服务并管理公共事务的过程。
公共管理涉及公共领域的政策制定、资源配置、组织管理、绩效评估等一系列活动，旨在提高公共部门的效率、效能和公正性。
二、政府治理（Governance）政府治理是指政府与社会各方在公共事务中的合作与协调。
它强调政府不再是单方面的决策者和执行者，而是与民间组织、市场机制以及公众进行互动和合作，共同解决公共问题。
政府治理推崇多元主体参与、信息透明、法治保障和有效的监督机制。
三、公共政策（Public Policy）公共政策是政府为解决公共问题而采取的行动方案和决策。
它是政府在特定的社会、经济和政治背景下，对问题进行界定、目标设定、资源配置和行动实施的过程。
公共政策的制定和实施需要考虑社会公众的需求、权益和利益，同时也受到政府自身的能力和资源限制所制约。
四、绩效管理（Performance Management）绩效管理是通过设定目标、制定评估标准、追踪和评估绩效，以及采取相应的激励和改进措施，来提高组织绩效的管理方法和过程。
在公共管理领域，绩效管理强调公共部门应该注重结果导向、客观评估和透明度，以实现公共资源的高效利用和公共服务的质量提升。
五、公共选择理论（Public Choice Theory）公共选择理论是一种分析政府和公共部门行为的经济学理论。
它认为政府官员和公共机构在决策和行动中也是基于个人利益和理性选择的，需要考虑权衡成本和利益，以及政治激励和制约对行为的影响。
公共选择理论的应用能够帮助理解公共决策和政策形成的动机和机制。
六、公众参与（Public Participation）公众参与是指政府在制定决策和实施政策过程中，在合适的时间和领域，主动且有效地征求和利用公众的意见、建议和参与。
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第二节 非营利组织概述
二、非营利组织产生发展的原因
社会原因 经济原因 特定的时代背景
？ ？ ？
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第一节 非营利组织概述
三、政府与非营利组织的区别
运行基础 行为特征
交易模式
税法规制
管理职能
管理方法
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第一节 非营利组织概述
四、政府与非营利组织的联系
三、非营利组织的设计与分工制度 非营利组织设计与分工的层级化
非营利组织服务业务的扩大与服务对象的增 加，其规模也相对扩大，于是建立层级管理制度 以提高运行效率。非营利组织的层级设计通常需 要在最严密管制的正式组织与松散协调的非正式 组织之间权衡取舍。 非营利组织通常包括：决策阶层、协调阶层、 技术阶层。
政府从非营利组织获得信息，然后经过政府 内部转换，变为规章、条例等输出给社会，以 此获得非营利组织理解和支持； 非营利组织从政府输入信息，从非营利组织内 部转换，以需求意见的方式求得政府理解； 政府以公平仲裁者的立场化解、处理非营利组 织间的矛盾，实现各社会团体有益互动.
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第二节 非营利组织的作用与局限
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第三节 非营利组织的组织与管理
四、非营利组织的运行机制
非营利组织内部的激励机制 志愿者参与机制
人力资源管理与开发机制
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第三节 非营利组织的组织与管理
五、非营利组织的绩效评价制度
国外非营利组织绩效评价体系通常借助以下 指标要素来测量非营利组织的绩效：效益（B）、 效果（OC）、产出（O）、投入（I）和成本（C ），它们分别代表非营利组织的货币成果、非货 币成果、非货币过程、非货币投入和货币投入。
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第三节 非营利组织的组织与管理
三、非营利组织的设计与分工制度
非营利组织设计与分工的部门化
■
依据组织功能分工来设置部门机构，通常设置财政
部、人事部、计划部、推广公关部、募款部和业务执
行部等。
■
按服务对象或服务内容来设置部门机构
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第三节 非营利组织的组织与管理
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第一节 非营利组织概述
非营利组织通常也被称为非政府部门、
第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、
免税部门等。它不是为积聚私人财富而是
为满足公众需要而成立的组织， 它与企业 的主要却别不在于是否营利，而在于它不 能为了组织盈利而损害公共利益，并且所 得利润不能用于分红，只能用于发展和扩
一、 非营利组织的基本社会作用
社会服务功能 社会沟通功能
社会评价功能
社会裁断功能 社会调节功能 社会协调、代理功能 倡导社会文明职能
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第二节 非营利组织的作用和局限
二、非营利组织的基本政治作用
政府合法性的资源供给者 政府权利的监督者 民主价值观的培育者 公民参与素4-9-14 19
第五节 非营利组织的发展趋势
一、非营利组织在西方国家的发展趋势
努力提高知名度 明确法律地位
密切与政府合作
大力倡导慈善捐助 提高公众的信任度 实施专业化发展战略 非营利组织的全球化
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第四节非营利组织的发展现状
二、我国非营利组织的发展状况
我国的非营利组织由于20世纪八九十年代经 济体制转轨和政府职能的转变而得到了迅猛的发 展。尽管起步很晚，但已经开始积极介入社会发 展的重大领域并在其中发挥有效的作用。 总体看来，我国非营利组织的发展还存在很 多问题： 政社不分、经费不足、能力不足、 法制的缺陷、 政策实施中的不足.
大组织目标的公益项目。
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第一节 非营利组织概述 目前我国的非营利组织主要包括社会团体和民 办非企业单位两种形式。社会团体是由我国公民自 愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展 活动的非营利民间组织 。民办非企业是由企事业单 位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非 国有资产举办的、从事公益性社会丰富物活动的非 营利民间组织
第九章 公共管理中的非营利组织
本章主要内容
非营利组织的涵义与特征 非营利组织的作用 非营利组织的运行机制 正确处理政府与非营利组织的关系
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第一节 非营利组织概述
一、非营利组织的涵义
非营利组织是有别于政府组织(第一部 门)、营利组织（第二部门）的各种非政府、 非营利组织的总称，它提供部分公共物品 与服务，强调个人奉献、成员互益等价值 观念，具有非营利性、民间性、自治性、 志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。
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第四节 非营利组织的发展现状
一、世界上非营利组织的发展概况
1990年，莱斯特·萨拉蒙教授对41个国家进行
研究后认为（1）在世界上几乎所有国家都存在一
个庞大的非营利组织；（2） 非营利组织在不同国
家间的发展不平衡；（3） 非营利组织就业人口占 该部门就业人口的1/3；（4） 在非营利组织中， 各个不同领域发展不平衡；（5）从非营利组织的 收入来源看，比重各不相同.
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第三节 非营利组织的组织与管理
一、非营利组织的成立制度及法律地位
非营利组织的法律地位决定着非营利组织的运 行机制，决定着非营利组织能否调动工作人员的积 极性；同时非营利组织的成立制度也直接决定非营 利组织的领导制度，从而影响非营利组织的人事管 理。
目前世界各国非营利组织成立制度，主要有许 可证制度、登记备案制度和登报申明制度三种。
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第三节 非营利组织的组织与管理
二、非营利组织的经费来源制度
据1992年《世界银行发展报告》等资料，国外非盈利部 门的资金来源有三个基本渠道：私人付费、公共部门、民间
慈善捐赠。
我国非营利组织的收入来源主要是国家财政统包，目前 已初步形成了以国家办为以民办为辅、多种所有制共存的发 展新格局。
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第二节 非营利组织的作用与局限
三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能
促进政府职能转变 培育和规范市场 推动企业经营机制转换 形成自律性的社会秩序
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第二节 非营利组织的作用与局限
四、非营利组织发展的局限性
志愿组织的非志愿性
独立组织的非独立性
政府职能的虚假转移
受到责任和腐败问题的困扰