非经营性政府投资项目的代建制管理研究
广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法
广西壮族自治区政府投资非经营性建设项目代建制管理办法(试行)第一章总则第一条为进一步深化投资体制改革，提高政府投资建设项目的管理水平，发挥政府投资效益，规范建设程序，依据国家有关法律、法规及《国务院关于投资体制改革的决定》(国发(2004)20号)，制定本办法。
第二条本办法所称代建制，是指对政府投资非经营性建设项目，通过招标等方式，选择专业化的工程项目管理单位(以下简称代建单位)，委托其负责项目的组织实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后再移交给使用单位的制度。
实行代建制的项目，原有的建设程序和要求不变。
本办法所称政府投资，具体为自治区本级财政预算内基本建设资金、国债资金。
其他各类政府性资金待代建制试行完善后再纳入代建的范围。
第三条政府非经营性建设项目总投资超过200万元(含200万元)的，且政府投资占项目总投资50％以上(含50％)的，应实行代建制。
对政府投资占项目总投资比例不足50％的，经使用单位申请，也可实行代建制。
政府投资非经营性建设项目在本办法试行期间，主要选择下列社会性公益项目作试点。
(一)党的机关、人大、行政、政协、审判、检察、各民主党派机关，以及工会、共青团、妇联和残联等人民团体的办公用房、业务用房、培训教育中心及其它相关设施项目；(二)教育、文化、卫生、广电、计生、体育、科研和社会福利等社会事业设施项目；(三)监狱、劳教所、治安拘留所、戒毒所和消防设施等公安政法设施项目。
涉及到国家安全、机密工程项目的，按国家有关部门制定的相关规定执行。
第四条自治区发展和改革委员会(以下简称自治区发改委)是代建制的综合管理部门，牵头负责代建制的组织协调工作。
自治区财政、建设、国土资源、环保、审计、监察等部门按照各自职责对代建项目实施过程进行管理和监督。
第五条政府投资非经营性建设项目代建方式包括前期工作阶段代建和建设实施阶段代建两种类型。
根据项目具体情况，也可委托一个单位进行全过程代建。
(一)项目前期工作代建，是指中标的项目前期工作代建单位负责根据批准的项目建议书，对工程可行性研究报告、勘察、直至初步设计实行阶段性代理。
非经营性项目代建制管理办法
非经营性项目代建制管理办法第一章总则第一条为了深化投资体制改革，加强和规范政府投资项目管理，建立投资控制机制，提高项目管理水平和投资效益，根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号）、《政府投资条例》（国务院令第712号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《基本建设财务规则》（财政部令第81号）、财政部《关于印发〈基本建设项目建设成本管理规定〉的通知》（财建〔2016〕504号）、《内蒙古自治区党委自治区人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(内党发〔2017〕11号）等法规、规章和文件精神，结合自治区实际，制定本办法。
第二条本办法所称代建制，是指自治区人民政府设立的代建项目管理机构对本级政府投资非经营性项目实施集中建设管理，组织施工总承包、监理、咨询等招标工作，严格控制项目投资、质量、安全和工期，项目竣工验收合格后移交给使用单位的制度。
自治区代建项目管理机构根据项目实际，采用作为代建单位直接代建或委托企业作为代建单位的委托代建模式，对项目建设进行管理。
第三条下列自治区本级政府投资的非经营性项目中，总投资在5000万元（不含征地、房屋征收补偿费）以上，且自治区本级政府投资占总投资的50%以上的建设项目，原则上实行代建制。
涉及国家安全、保密、抢险救灾的除外。
（一）党政机关（含人大、政协、纪委监委、审判、检察及民主党派机关）及其派出机构和直属事业单位、人民团体的办公、业务和培训用房等项目。
（二）教育、科研、卫生、文化、体育、民政及社会福利等项目。
（三）自治区人民政府确定的其他项目。
总投资在5000万元以下，或自治区本级政府投资占总投资的50%以下，或使用单位常年没有基建任务、不具备专业管理力量的建设项目，也可实行代建制。
第四条自治区本级政府投资主要包括：（一）一般公共预算安排的基本建设投资资金和其他专项建设资金。
（二）政府性基金预算安排的建设资金。
浙江省政府投资项目代建制管理办法
浙江省政府投资项目代建制管理办法（征求意见稿）第一章总则第一条（目的依据）为进一步深化投资体制改革，提高政府投资项目管理水平和投资效益，规范政府投资项目建设程序，根据《国务院关于投资体制改革的决定》和相关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条（适用范围）本省行政区域内非经营性政府投资项目实行代建制的,适用本办法。
第三条（概念解释）本办法所称的代建制，是指非经营性政府投资项目通过招标等方式，选择专业化项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目建设实施的管理，严格控制项目投资、质量、安全和工期，项目竣工验收后交付给使用单位的制度。
本办法所称的非经营性政府投资项目包括：（一）国家机关、人民团体的办公业务用房等建设项目；（二）教育、文化、卫生、民政等社会事业设施建设项目；（三）环境保护、城镇基础设施、政法基础设施、水利设施等建设项目；（四）其他公用事业建设项目。
第四条（项目实施范围）省级非经营性政府投资项目应当实行代建制的范围和规模标准，由省发展和改革行政主管部门会同省有关部门制订，报省人民政府批准。
市、县（市、区）非经营性政府投资项目应当实行代建制的范围和规模标准，由市、县（市、区）人民政府具体规定。
鼓励其他政府投资项目的建设实行代建制。
第五条（政府职责）县级以上人民政府应当加强对政府投资项目代建制工作的领导，逐步扩大非经营性政府投资项目代建制的范围，并保障其顺利实施。
第六条（部门职责）县级以上发展和改革行政主管部门负责代建项目的综合监督管理工作，会同同级有关部门拟定代建制的配套制度，并组织实施本办法。
县级以上财政行政主管部门负责代建项目资金和财务的监督管理工作。
县级以上审计机关负责代建项目的审计监督管理工作。
与代建项目有关的其他行政主管部门按照各自职责对代建项目依法进行监督管理。
第二章项目代建第七条（代建单位基本条件）代建单位应当具备下列基本条件：（一）具有独立企业法人资格；（二）具有相应的工程咨询专业资格（含“工程项目管理”服务范围），同时具有工程监理、房地产开发、施工企业专业资质中的资质之一；（三）具有相应的建设管理能力和同类工程建设管理经验。
“代建制”进入“必须实行”阶段 《关于加快推行非经营性政府投
责任 ， 有效防止“ 超规模 、 超标准 、 超概 都要实行代建制。对总投资在３ ０ ０ ０ 万 价局 的相 关 规定 。 算” 的“ 三超 ” 乱象 ； 让专业 的人做专业 元以下的 ，也鼓励业主单位实行代建
建设 管理 水 平 。
部门协 同。推行代建 制涉及政府
的事 ，切实提高政府投资效益和项 目 制。 《 意见》 同时强调 ， 确因特殊情况需 多个部 门， 《 意见》 要 求强化 代建制部 要 自行组织建设的，需提 出书面报告 门监 管 ， 各有关 部 门要 根据 《 湖 南省 湖南从２ ０ ０ ４ 年开始代建 制试 点 ， 并说明理 由，经发展改革部 门研 究提 政 府投 资项 目代建制 管理办 法》 ， 调
代建制通过引入代建单位 ，能从 行代建制。 ” 主要包括各类机关事业单 代建单位招标投标办法》 招标确定 ， 并 公、 检、 法、 司建 签订 项 目代 建合 同 ，提 交银 行 履 约担 根本 上克服 传统 自建 方式 的诸 多 弊 位办公业务用房项 目， 端， 实现投 、 建、 管、 用 分离 ， 形成 多方 设项 目， 科研、 教育、 文化、 卫生、 体育 、 保 函 ， 自觉 遵 守相 关 部 门对 项 目建 设
相 互约 束 的 制衡 机 制和 预 防 工程 领域 民政及社会福利等社会事业项 目。在 管理 的有 关制 度并 服 从 监管 ；实行 代
腐败的制度屏障，把权力关进 制度的 这些领域 ，代建制试点都 已取得 了很 建单位招标 文件和代建合同向发展改
笼子 ：明确代建单位控制投资的主体 好的成效和经验 ， 不再采取 自建方式 ， 革部门备案 ；代建服务取费执行省物
顺应 了深 化改 革 、反腐倡廉 的 时代要 求
目少、额度小及市州发展不平衡等 问 目审批、 代建招标 、 代建合 同、 服 务取 部门监管等 ， 都作 出了明确具体的 题。 对推行代建制形成刚性要求 ， 既是 费、 深化政府投资体制改革、理顺政府与 规定 ， 确保项 目代建的规范运作。 包括
非经营性政府投资项目管理中存在的问题及解决思路
（） 目实施过程 中行为主体 多； ４项
４
定了 “ 代建 制 ”实施办法 ，在推 行过程 中 “ 代建 制 ”
Ｐ１ｊ，ｔＭａｔｇ ｌＰ ， ‘ ￣ ｔ ｅ ” ｏ ｃ ａ ７
到各方利益。而建设 单位只能是按照可能批 复的资金 额度编制可行性研究报告 ，通常负 责对可行性研 究报 告进 行论证的咨询单位为迎合各方 的意思 ，在进行可 行性论证时草草下结论 ，缺乏科学性 、公 正性和 中立 性。这些都 为 以后 出现 程坶 下 了伏笔。 “ 钓鱼 ”工程和 “ 三超 ”工
目前主要 由相关领导性项 目、基础性项 目和 公益性项 目，如 ：党 政工团、人大政协 、公检法 司、人 民团体机关 的办 公 业 务用 房及培训教育 中心项 目，科教文卫体 、民政及
４１１ 无法真 正落实项 目法人责任制 ．．
虽然 《 关于 实行 建 设项 目法 人 责任 制 的暂 行规 定 》 （ 设［ ９ １７ 号） 计建 １ ６６ ３ 明确 规定 ，非经营性政府投 ９ 资项 目可 参照 该 规定执 行 ，但 在 实 际操 作 时无法 真
（） 目投 资 失控 现 象 严 重 ， “ 鱼 ”工 程 和 ４项 钓 “ 三超 ”现象极 为普遍 ：
（） ５ 政府监管效果不 明显 ，腐败 问题很难避免 。 ４ 问题产生的原 因分析 ４ １ 管理体 制尚未理顺 ，法制环境不够健 全 ．
分财政 拨款 ，或 由某政府部 门利用 可支配 资金 出资 兴 建 的不 具备经营条件且不 以盈利 为 目的的项 目，主要
高度 ，没有在法律层面 上明确代建单位 的地位及其责
成都市人民政府关于印发《成都市非经营性政府投资项目代理建设管理暂行办法》的通知
成都市人民政府关于印发《成都市非经营性政府投资项目代理建设管理暂行办法》的通知文章属性•【制定机关】成都市人民政府•【公布日期】2006.02.09•【字号】成办发〔2006〕22号•【施行日期】2006.03.10•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】市场规范管理正文成都市人民政府关于印发《成都市非经营性政府投资项目代理建设管理暂行办法》的通知各区（市）县政府，市政府各部门:《成都市非经营性政府投资项目代理建设管理暂行办法》已经2005年12月21日市政府第62次常务会议讨论通过，现予公布，自2006年3月10日起施行。
二〇〇六年二月九日成都市非经营性政府投资项目代理建设管理暂行办法第一条(目的依据)为规范非经营性政府投资项目管理，提高非经营性政府投资项目的管理水平和投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，结合成都市实际，制定本办法。
第二条(代理建设管理)本办法所称非经营性政府投资项目代理建设管理，是指非经营性政府投资项目的相关责任部门通过招标等方式，选择专业化的、具有相应资质的项目建设管理单位(以下简称“代理业主”)，由代理业主按照合同约定，负责具体项目的管理和服务，在项目竣工验收后移交项目使用单位的制度(以下简称“代建制”)。
本办法所称相关责任部门，是指市级专项建设资金管理部门或市政府指定的相关机构。
第三条(适用范围)本办法所称非经营性政府投资项目包括：(一) 机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房等项目；(二) 科技、教育、文化、卫生、体育、信息、民政、劳动保障及广播电视等社会事业项目；(三) 刑事拘留所、行政拘留所、强制戒毒所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦查用房等政法设施项目；(四) 非经营性的环境保护、市政基础设施、城市防洪设施、交通等基础设施项目；(五) 其他非经营性公用事业项目。
市本级政府投资占总投资50%(含50%)以上，并且总投资在500万元以上的非经营性政府投资项目，适用本办法。
关于代建制发展与现状的探讨
关于代建制发展与现状的探讨摘要：目前我国在工程项目代建制实施过程中。
不管在理论还是实践中都存在不少问题。
有待进一步探索和完善。
针对代建制发展现状及存在的问题进行了分析研究。
关键词：代建制发展现状项目管理问题对策目前，代建制模式有两种：一种是国家资金以资本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以独立的需方组建建设单位；另一种是随着国家投资体制改革的实行，国家资金可以以投资方式进入非经营性政府投资项目中，国家将作为资方、地方政府作为用方合作成为项目的需方，并委托社会专业化项目管理单位组建建设单位。
为了区分由地方政府部门作为独立需方组建建设单位的传统指挥部模式。
我们把第二种模式称作代建制。
一、分析代建制的产生、现状与发展1.1产生与发展随着经济和技术的发展，工程规模越来越大，工程技术也日趋复杂，工程管理专业化的要求也越来越高。
此外，政府投资工程项目实行这种方式之后，实现了建设管理和监督的分离，对防止工程建设领域的腐败也起到了积极的作用，因此，代建制在政府投资工程项目中应用更为广泛。
代建制最早出现在政府投资项目。
特别是在政府投资的公益性项目的领域里展开的，就通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司。
由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制。
1.2项目管理研究现状分析项目管理模式与一个国家的经济体制、建筑市场的发展程度和投入融资主体密不可分。
经济发达国家的市场化、私有化程度较高。
建设项目包括许多大型项目。
是由私人作为投资主体，如市场化率较低的日本也达到了80％。
因此，在不同的工程阶段，业主可以委托不同的专业项目管理公司，协助自己做好项目的—体化管理。
项目管理模式的研究主要从项目的承发包模式出发，发展不同的管理模式，加以改善项目的投资、质量和进度目标。
从项目管理的发展历史来看’经历了设计一招投标一施工、风险型建设项目管理、代理型建设项目管理和项目总承包模式等几个阶段。
对于政府投资项目实行“代建制”的解析
■何谓“代建制” 2004年7⽉16⽇，国务院发布了《关于投资体制改⾰的决定》，其中第三部分就政府投资项⽬明确了“代建制”概念：对⾮经营性政府投资项⽬加快推⾏“代建制”，即通过招标等⽅式，选择专业化的项⽬管理单位负责建设实施，严格控制项⽬投资、质量和⼯期，竣⼯验收后移交给使⽤单位。
《关于投资体制改⾰的决定》为政府投资的⾮经营性项⽬的建设实施指明了⽅向，符合市场经济快速发展的客观趋势。
政府投资项⽬的分类范围 政府投资⼯程按照⼯程的性质，可以分为⾮经营性（公益性）政府投资⼯程和经营性政府投资⼯程。
⾮经营性（公益性）政府投资⼯程，是指政府投资的公益性项⽬及⽆经济回报的项⽬，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的）、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项⽬以及党政机关办公设施、司法机构设施等⽆经济回报的项⽬。
经营性政府投资⼯程，是指政府投资的可有⼀定经济回报的⼯程项⽬或者获得政府特许经营权的项⽬，如供⽔、供⽓、供热、垃圾污⽔处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。
政府投资⼯程的建设⽅式 建设部、发改委等五部委《关于加快建筑业改⾰与发展的若⼲意见》规定，对政府投资⼯程建设⽅式，改⾰的核⼼是建⽴权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项⽬组织实施⽅式。
有条件的地⽅也可以成⽴由专业技术⼈员组成的专门机构，负责政府投资⼯程项⽬的建设。
对⾮经营政府投资⼯程，应当通过招标选择具有项⽬管理能⼒的企业组织实施，竣⼯验收后移交给使⽤单位。
经营性政府投资⼯程项⽬的组织形式 对于经营性政府投资⼯程，建质〔2005〕119号规定，进⼀步健全项⽬法⼈责任制，积极采取⼯程总承包或⼯程项⽬管理等⽅式组织项⽬建设。
项⽬法⼈、建设单位和各类建设企业，按照合同约定对⼯程质量、⼯期和造价承担相应责任。
项⽬法⼈责任制即是项⽬法⼈对⼯程项⽬的策划、资⾦筹措、建设实施、⽣产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实⾏全过程负责。
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非经营性政府投资项目的代建制管理研究
发表时间：2020-02-28T15:37:37.040Z 来源：《建筑学研究前沿》2019年21期作者：靳彪余晓钟邹涛喻均成
[导读] 为了能够更好地研究非经营性政府投资项目的代建制管理，本文对非经营性投资项目的代建制概念进行深入的分析。
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摘要：为了能够更好地研究非经营性政府投资项目的代建制管理，本文对非经营性投资项目的代建制概念进行深入的分析。
并结合我国代建制产生的背景以及其发展的历程，通过对目前代建制的管理模式展开系统性的研究，从而找出我国非经营性政府投资项目代建制管理中存在的主要问题，就这些问题找出相关解决对策，促使我国投资项目代建制管理达到一定的水平。
有效地解决好管理问题才能够使我国投资项目能够取得巨大的收益。
对于非经营性政府投资项目进行仔细的研究，能够为我国建设工程管理体制的改革提供光明的方向。
关键词：非经营性；投资项目；管理模式；代建制
一、代建制的发展历程
1.1代建制的背景
我国在对非经营性政府投资项目进行管理的时候，通常将管理、建设、投资、使用四个模块居为一体。
由使用单位提出项目需求，发展改革部门审批，财政部门负责资金保障，然后由使用单位临时组建项目管理组织（基建科）负责实施。
这种模式的弊端显而易见：一是项目超概。
项目实施单位和使用单位一体化，使用单位在实施过程中尽可能多的为自己争取利益，随意改变立项批复内容，擅自提高建设标准，然后追加概算投资，建设“三超”（超规模，超标准，超概算）的现象屡见不鲜。
二是管理不规范。
项目管理团队为使用单位临时组建，很多人员缺乏工程管理专业知识，更缺少项目管理经验，对工程建设领域的技术指标和法律法规知之甚少，项目变更成为必然结果，更有甚者会严重威胁到工程质量。
三是经验无累积。
传统的管理模式下，当项目完成后，意味着项目管理组织面临解散，项目管理经验没能得到很好的总结和传承发扬，对以后的项目管理不能起到很好的指导作用，导致项目经验成效的浪费。
在这种背景下，由专业化工程管理单位代项目业主开展项目管理工作成为优选方案，即为代建制。
1.2代建制的发展
代建制的发展起源于我国的厦门，其发展的历程是一个自下而上的过程。
将厦门市的一个工程项目作为代建制的试点，委托专业的管理单位进行现场工程的施工。
后来代建制被广泛运用到其他市政项目中。
直到2004年7月国家颁布了有关投资体制改革的决定，将代建制作为重要的非经营性政府投资项目管理的模式。
经过十余年左右的发展，代建制已经取得了许多重要的经验。
我国目前的代建制主要有两种模式：第一种是有限选定代建机构的模式。
政府部门赋予投资项目的公司较大的权力，让投资项目的公司能够对项目的实施运行经营进行全过程的管理，并且还可以选择项目的承包施工公司。
投资公司作为项目的主要负责方，保证工程项目的管理达到专业化的水平。
第二，公开招标选定代建单位的模式。
政府不经过投资公司而是自行开始招标项目，选择专业化的项目管理单位对工程项目进行施工管理，项目建成后的交付给使用单位。
政府投资代建项目主要实行合同管理模式，保证项目在建设过程中合理、合法，具有科学意见。
二、代建制中存在的问题
代建制主要是由小部分试点取得了突出的效果后，由国家有关部门将带建设作为主要的非政府性投资项目管理的模式。
由于我国各地方差异较大，而且代建制发展时间较短，因此在发展的过程中，所以出现了许多问题。
本文主要将代建制发展过程中存在的主要问题列举出来，以方便未来非经营性政府投资项目在管理方面的研究。
2.1能够承担代建的建设单位较少
由于带建设在我国的发展时间较短，且承包非经营性政府投资项目的主要单位是工程管理咨询公司。
这种公司其注册的资金较少，很难承担高额的投资节约奖励以及超支惩罚，有些地方还需要代建单位，在建设项目开始之前需要提供百分之十到百分之二十的工程投资金额作为合同的担保资金，加大了企业在项目中的投资风险系数较大。
我国的相关工程管理咨询公司缺乏专业的人才专业的管理模式，非经营性政府投资项目所能获得的利润较少，不能够吸引高素质高质量的人才加入到其中。
2.2代建制的管理权责不对等
代建制一般是由重点城市的非经营性政府投资项目作为试点而总结出来的项目建设经验。
由于各地区的代建项目管理水平不一，且各工程项目存在着巨大的差异。
因此不能一概而论采取代建制的管理模式，而应当考虑每个项目的特殊性，根据项目的技术难度、规模和范围来选择合适的代建制管理模式。
在代建制管理下的非经营性政府投资项目施工中，经常会出现超过业务和责任范围的事情。
法律上业主对项目负责，代建中是代建单位对项目负责，由于制度管理的不明确，双方经常会出现权利与责任混乱的现象，导致管理中的风险不可控。
2.3代建制的配套制度有待完善
由于代建制所涉及的范围较广代建制在运行和发展的过程中与水利、税务、交通等部门有着密切的合作，在施工的过程中需要各部门之间的协调才能够减少意外事故的发生，减少彼此之间的矛盾。
在出现不可抗拒矛盾时，应当根据相关配套制度来进行解决。
政府部门需要完善代建制的配套制度，保证各方利益使得建设市场能够有序的发展。
三、关于代建制管理的研究
在建设在开展和实施的过程中出现的诸多问题主要是由于代建单位对管理的相关内容不明确，在建单位缺乏完善的管理制度。
在代建制管理中要注重协调好工程咨询、工程承包、设备供应等施工模块之间的工作。
本文根据以上三点问题提出针对性解决内容：第一，培育代建市场。
政府方面应当适当的降低工程投资金额的担保资金，让代建企业能够将更多的资金用于政府投资项目的建设过程。
降低代建企业存在的风险，从而有利于我国代建单位的发展，充分培育代建市场。
第二，明确代建制管理的权利和责任。
非经营性政府投资项目的代建制管理在项目的开展之前，需要对管理的职责和权利进行明确，保证业主方和代建单位各自的权利和责任，避免双方在权利上的冲突，导致投资项目的管理方面出现问题。
有利于投资项目的正常运行，保证投资项目的工程质量以及效率，降低在管理中存在的风险。
第三，完善代建制的相关制度。
政府部门需要对代建制的配套制度进行完善，从而明确在代建制的管理模式下与政府投资项目有关的各行业之间
的权利责任，保证参与政府投资项目的各方利益。
有了代建制配套制度的保障，投资项目才能够顺利的开展。
四、结束语
代建制是我国为了解决非经营性政府投资项目管理方面问题，提出的一种重要的制度。
它能够有效解决非经营性政府投资项目管理科学化的问题，使得政府投资项目能够在法律的范畴内得到有效的进行，保证了政府投资项目的质量以及进度。
当然在代建制的发展过程中也存在着诸多的问题，需要引起足够的重视，多学习先进国家的管理经验，弥补我国在代建制发展历程中的不足，使政府投资项目能够得到有效的建设。
参考文献
[1]蓝万明.政府投资工程项目代建单位激励办法研究[D].广西大学，2018.
[2]解先旭.对非经营性政府投资工程管理模式的比较与选择[J].现代经济信息，2018.。