关于政府投资项目应用代建制

关于政府投资项目应用代建制
一、政府投资项目及代建制
1、政府投资项目。

目前对政府投资项目的定义很多，尽管在具体表述上有所不同，但对其内涵和范围的界定还是基本一致的，主要依据财政性资金来界定政府和社会投资项目。

政府投资项目主要集中在一些非盈利、具有较大外部效应的基础设施项目和公益类建设项目。

2、代建制。

代建制，最先萌芽于地方政府投资管理体制改革的实践过程中。

早在1993年，福建厦门市等地在深化工程建设管理体制中，通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，代建制开始初见雏形，并在随后的发展中加以完善。

2004年国务院正式发布了官方文件，正式明确认可了代建制管理模式，大大加快了在非经营性政府投资项目中实施“代建制”的发展步伐。

代建制是建设单位（项目业主），通过招标等方式，将项目委托给具有相应资格的代建单位，由代建单位根据委托合同的要求进行分阶段或全过程建设组织管理，是建设工程项目管理方式在政府投资项目上的一种具体运用模式和管理制度。

二、典型的项目代建管理模式
尽管各地代建制试点的做法不尽相同，但为政府投资项目管理改革以及代建制度的建立和发展带来了重要的启示，主要有企业型模式，事业型模式和混合模式三种形式。

1、企业型代建模式。

根据项目批复中确定实施代建制的要求和具体代建方式，通过招标等市场竞争方式确定代建单位，通过签订书面委托代建合同，明确各方的权利、义务、责任和争议处理等。

2、事业型代建模式。

政府成立专门的代建机构，使用单位负责提出项目功能目标和设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收，由代建机构对工程前期、设计委托、招投标、施工管理和工程验收等进行组织协调和建设管理。

3、混合型代建模式。

代建制采用了“政府-投资公司-工程管理公司”的三级管理模式。

投资公司作为政府业主代表，具有投资主体的地位，主要任务负责项目融资、资金拨付与还贷，以及设施经营和管理。

投资公司则通过市场化招标等方式择优确定具有资质的工程管理公司（以国有或国有控股公司为主），工程管理公司根据投资公司的具体委托，完成对项目的管理。

总体而言，上述几种代建模式各有优劣，事实上几种代建模式并不互相排斥，只是应用范围和程度的情况不同而已，主要原因可能在于各个地区自身的经济发展水平、建筑市场发育程度和投融资体制改革进程的不一致。

从国内外政府投资项目管理模式发展的主流方向来分析，通过市场方式选择专业项目管理公司来代建是较优的选择。

三、代建制在实践中面临的主要困境
1、缺乏完善的法律法规体系。

现有建设工程管理体制具有明显的条割特征，在业务上具有同性质的重叠性，还因为与政府的某行
业管理关联，通过对各自资质、资格和业务范围的管理从而形成了相对封闭的运行机制，在一定程度上阻碍了代建制管理方式的实行。

例如，根据国家现有法律法规规定，监理单位应承担起工程质量、进度、投资控制、合同和信息管理等责任，与目前代建单位所承担的权利与义务有不少相同之处，如何处理好原有制度与代建之间的关系成为一个不可回避的问题，同时在取费标准、业务规范和代建责任等相关法规政策建设方面也相对滞后。

2、代建单位的法律地位不明确。

代建单位的法律地位有待进一步明确，同时与建设单位的责权关系也需要清晰梳理，在代建过程中建设单位要么不积极主动配合，要么是过多干涉代建单位的正常工作，代建单位往往处于弱势地位，影响了代建制管理方式的运行。

另外，从目前实施情况分析，代建单位在办理各种工程建设手续过程中，与代建单位履行职责相配套的法律环境尚不健全，未将代建方式纳入整个基本建设程序，其身份难以被环保、国土和消防等有关行政部门认可，在一定程度上制约了代建制的发展。

3、代建收费标准与计费依据不统一。

目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费标准来执行，但代建费与建设单位管理费相比不仅在内容上存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金、交纳履约保函风险、违约赔偿风险以及应该获得的合理利润等内容，势必降低代建工作质量，影响代建单位积极性，不利于代建企业和市场的成长。

4、代建实施的配套措施还不健全。

代建合同尚无国家正式颁布
的示范文本，现阶段的代建合同对各代建组织程序、工作流程、责任划分、资金拨付、激励约束、风险分担和索赔等细化程度方面做的还不够，缺乏针对性，可能会使代建工作中出现的问题难以界定，产生不必要的纠纷。

另外，从整体上看，不少代建制企业仍隶属于政府有关部门，政企不分和产权不明的现象依然存在，而另一些代建机构是从原来工程咨询单位、房地产公司或工程总承包单位转型或剥离过来，在经济实力、工作制度和人员队伍还达不到应有的水平，尚待进一步扶持和培育。

四、完善政府投资项目代建制项目管理模式的对策和建议
1、加强有关代建制的法规政策和制度建设。

在研究和汇总代建制实践工作、总结经验和教训的基础上，进一步加强代建相关的法律和法规建设，规范代建市场准许机制，建立代建工程保险和担保制度，推进代建行业信用体系建设，使代建工作做到有法可依，有章可循，逐步走向规范和统一。

2、加强和完善代建单位的确定与管理。

一是要建立科学公正的代建单位选择机制。

针对代建制还处在发展阶段的现状，应根据项目投资额、复杂程序和对代建的不同要求，有区别地实行公开招标和邀请招标两种方式。

二是建立代建单位绩效评估体系，代建绩效评估体系应能全面反映出代建工程的质量等级、服务水平、投资控制能力和业主满意度等。

三是加强代建单位自身管理和建设。

代建企业应通过企业资源重组、外聘专家团队、企业并购和构成战略联盟等方式，加强能力配套建设，提高代建管理水平。

3、规范和健全代建收费和合同实施。

对收费方式开展进一步研究，尽快出台代建工作和相应的取费标准，逐步建立起一套科学、完整的收费和激励体系。

同时，尽快出台政府投资项目委托代建合同示范文本和合同配套指导性文件，对各代建阶段的工作范围、组织程序、工作流程、管理权限、责任界定、风险分担和费用索赔等方面进行细化，以合同契约为核心管理投资项目各方利益主体的行为。

4、进一步提高代建项目综合配套建设。

要尽快培育和发展行业协会等中介组织。

从发达国家和地区建筑行业的实践和经验可以知道，通过建立专门的行业协会进行管理，可以推动建设工程项目管理事业的发展。

同时，代建单位自身要增强信息化项目管理意识，不断加强信息化工作的研究和推广力度，运用先进的网络技术和工程项目管理软件给代建管理带来新的起点，以适应现代工程项目管理的需要。