港口群制度合作模式的比选及对长三角的启示

瑠 。王明志认为要强化上海组合港管理委员会的职权 ， 赋予其必要的长三角区域岸线资源管 合作瑏
理，协调港口、航运、公路、铁路集疏运体系建设，推进区域港口协调发展等职能，另外要以资
瑏 瑡。 本为纽带深化区域港口合作
上述研究大多重视政府或市场的作用， 而对行业协会在港口群制度合作中的重要性缺乏认 识。当前，地方政府为了各自的地方利益，在港口竞争中起着重要的作用，地方政府之间进行有 效合作的难度很大； 而想通过行政手段建立跨行政区域的组织机构在当前大环境下也不具备可行 性，同时也会抑制各港口的活力，形成行业垄断。市场经济条件下应充分发挥市场的作用 ，但是 单个港口企业在激烈的市场竞争中仍会遇到诸多问题 。本文总结了国外三种港口群制度合作模式 的特点，提出应成立区域性港口行业协会 ，以克服政府和市场在主导港口群合作中的不足 。
① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨ 瑠 瑏 瑡 瑏
，《 王云儿： 《 地方政府博弈行为与长三角一体化的制度设计研究》 特区经济》 2008 年第 10 期。 ，《 陈继红、真虹： 《 长三角港口合作发展探讨》 港口经济》 2008 年第 9 期。 ： 《 “长三角” 经济过渡竞争与制度创新的思考》 ，《 李萌、张佑林 吉首大学学报》 （ 社会科学版） 2006 年第 5 期。 — —兼论对长三角区域合作的启示》 ，《 杨逢珉、孙定东： 《 欧盟区域治理的制度安排 — 世界经济研究》 2007 年第 5 期。 ，《 张旭、刘伟： 《 长三角港口资源整合模式》 水运管理》 2008 年第 2 期。 ，《 茅伯科： 《 长三角港口一体化模式的比选》 水运管理》 2007 年第 11 期。 ，《 傅金龙等： 《 从战略层面看长三角港口协调发展》 浙江经济》 2008 年第 18 期。 ，《 张颢瀚： 《 论长三角港口群 、区域与交通发展的一体互动》 南京社会科学》 2009 年第 1 期。 ，《 陈建军、周斌： 《 上海港和宁波 － 舟山港的整合研究》 南通大学学报》 （ 社会科学版） 2009 年第 1 期。 — —对国际区域经济一体化经验的借鉴》 ，《 曹宏苓： 《 长三角经济一体化的现状 、 困惑与制度机制的创新— 南京社会科 学》 2008 年第 5 期。 ，《 王明志： 《 长三角港口群协调发展的战略思考》 综合运输》 2008 年第 7 期。
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王列辉
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派出机构，成为长三角区域协调的核心机构 ①。陈继红、真虹建议由国务院综合部门牵头建立协 调制度，尝试在海关、检验检疫、海事、边防、交通等领域设立相应的机构②。李萌等人认为应 该建立一个直接由国务院领导的跨行政区的超越地方政府的经济协调组织 ③。 2 、柔性的 “协商” 协调机制。杨逢珉等提出借鉴欧盟区域治理的制度安排 ， 建立一个区域 合作的协调和促进机构④。张旭等提出长三角区域港口一体化的模式应为政府主导联盟型 ⑤。 （ 二） 市场主导说 茅伯科归纳了五种长三角港口一体化模式 ， 认为市场统一模式是长三角港口一体化的首 选⑥。傅金龙等人提出要以市场为基础 、项目为载体、资本为纽带，积极推进长三角港航企业间 的合作与联合⑦。张颢瀚建议以利益分享为原则、以空间和产业为依据、 以资产和产权为纽带的 联合重组，共同建设长三角国际港口群⑧。 （ 三） 政府和市场合力说 陈建军等人认为中央政府要制定相关的发展战略 ，使上海宁波两港能在一个相对确定的框架 内完成整合，地方政府要跳出地方视角，给予两港更多的发展自主权，同时要充分发挥港口协会 组织在港口与政府之间的桥梁作用 ⑨。曹宏苓提出以市场机制和政府干预相结合推动长三角经济
作者简 介： 王 列 辉， 华 东 师 范 大 学 中 国 现 代 城 市 研 究 中 心 博 士 研 究 生 （ 上 海 200062 ） ； 茅伯科，上海市交通运输与港口管理局 （ 上海 200003 ）
一、引
言
20 世纪 90 年代以来，随着交通设施供给的制度改革， 制度对港口的影响日益扩大， 港口地 理学的研究范式逐渐由港口中心论和企业中心论转变为制度中心论 ① 。 王缉宪等人在考察上海国 际航运中心时，关注制度在港口竞争中的作用 ② 。 Cullinane 等人在考察上海港和宁波港的竞争 中，注意到政府对港口间竞争的影响很大 ③ 。制度合作的重要性已为学界和实务界所认识 ④ ， 但 ， 是在如何推进制度合作的问题上存在三种不同的观点 ： 一种观点认为应充分利用 “政府之手 ” ，还有一种观点认为要同时运用政府和市场的作用 。 另一种观点则认为应充分发挥 “市场之手” （ 一） 政府主导说 这一观点又分为两种，即刚性的 “行政性” 协调机制和柔性的 “协商” 协调机制 ⑤ 。 1 、刚性的 “行政性” 协调机制。王云儿提出建立长三角区域管理委员会， 属于中央政府的
二、国外港口群制度合作模式的比选
（ 一） 地方主导型： 美国纽约 － 新泽西港 纽约港和新泽西港原本是两个独立的港口 ，两港位于哈德逊河入海口，使用同一航道，但在 行政上分属于纽约州和新泽西州。1921 年 4 月 30 日纽约和新泽西州政府联合成立纽约州港务 局，1972 年正式更名为纽约 － 新泽西港务局。其特点是： 1 、在财政上，港务局是一个两州共有的公共机构， 自营自治， 财政自主。 没有任何州或地 方当局税收的支持，也没有征税的权力，只能依靠桥梁和隧道的通行费、对机场和海港用户的收 费、轻轨系统的车票费、办公楼、消费服务及零售商店的租金等。 2 、在经营模式上， 实行 “地主港 ” 模式。 两州政府在 1921 年划定以自由女神像为中心、
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茅伯科： 港口群制度合作模式的比选及对长三角的启示
港口群制度合作模式的比选及对长三角的启示
王列辉
摘
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茅伯科
要： 在经济全球化的今天，港口为了能在全球竞争中获得优势 ，必须在港口之 间进行合作，因此港口群内的制度合作显得越来越重要 。通过比选美国纽约 － 新泽西港 的地方主导型、日本东京湾的国家主导型和欧洲海港组织的协会主导型三种港口群制度 合作模式，进而考察长三角港口群制度合作的现状， 提出 “政府退、 协会进、 企业是 主体” 的长三角港口群制度合作新思路， 强调政府要从市场竞争中退出来， 其作用主 要体现在调控整合港口资源； 区域性港口协会的功能在于协调自律港口市场 ，企业则跳 出行政区划制约，作为市场主体进行自由竞争。 关键词： 制度合作； 港口群； 长三角 中图分类号： F551 ； F552. 0 文献标识码： A 5833 （ 2010 ） 06003708 文章编号： 0257-
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半径为 25 英里的约 1500 平方英里 （ 约 3885 平方公里） 的范围为港区，由港务局对码头、空港、 地铁、道路及隧道等设施进行统一规划 、开发、建设和管理。因此港务局除了拥有伊莉莎白港码 头、呼兰克码头、瑞呼克码头等港口设施外，还包括肯尼迪国际机场、纽瓦克自由国际机场、拉 瓜迪亚机场、特德波罗机场以及曼哈顿下城的直升机场 ； 纽瓦克和肯尼迪空港轻轨干线； 乔治· 华盛顿大桥、林肯隧道、呼兰克隧道； 纽约地铁； 汽车总站等。 港务局还拥有曼哈顿 16 公顷世 贸中心原址。港务局本身不能经营码头装卸业务 ，码头实行招租经营。 （ 二） 国家主导型： 日本东京湾 日本东京湾港口众多，是一个理想的港湾， 其中著名的港口有东京、 川崎、 横滨、 横须贺、 千叶、木更津、船桥等，分属于东京、川崎、横滨、横须贺、千叶等城市，是日本最大的港口工 业区和城市群。其特点是： 1 、港口的合作由国家主导。港口管理权下放给地方港口管理机构， 但国土交通省港湾局负 责协调整个港湾的发展，港湾局站在国家的高度，制定整个港湾发展的政策，日本政府的主导地 港湾法》 所确定的。 位是由 1951 年通过的 《 2 、国家调控措施是通过审查和控制预算进行调节 。 各港口的发展计划由港口所在的地方政 府向交通省港湾局提交议案， 由交通省进行审查， 如提案获得通过， 国家负责拨款。 如是大项 目，由交通省直接进行监督，小项目由交通省提供补贴，地方政府负责实施。 （ 三） 协会主导型： 欧洲海港 欧盟现有大小海港 1200 多个，分别属于 20 个海洋国家。 欧盟于 1993 年成立欧洲海港组织 （ ESPO） ，来协调管理整个欧洲地区的海港 。欧洲海港组织的特点是： 1 、保持各港口的独立性。欧洲海港组织不直接参与欧洲各个海港的发展、 建设， 以及日常 运营业务，反而强调了港口的自主经营的法律地位 ，来确保港口之间的竞争力。支持自由市场法 则的实施，禁止本国或欧盟以公共基金计划援助任何扭曲港口之间以及港口和其他运输方式之间 的竞争行为活动。 2 、通过协商的方式达成一致。 欧洲海港组织主要由欧盟各海港的港务局、 港口行政部门， 以及港口协会组成，并对少数欧洲自由贸易区内非欧盟国家开放 。其成员通过委派代表在全体会 议上提出议案，经过协商的方式来协调各个港口之间的利益 ，并用法律的形式来确保欧洲海港群 整体利益，其政策包括多式联运、近洋运输、海运安全、环境等方面 （ 见图 1 ） 。 （ 四） 三种合作模式的比较 1 、纽约 － 新泽西港务局的地方主导型模式最大的特点是共同建立管理机构 ，实现统一规划、 开发和管理。这种模式在较小的区域范围内特别是港口位置非常接近 、港口数量有限的情况下比 较适合，如宁波 － 舟山港的一体化过程中可以建立类似的管理机构 ，但在较大区域如长三角又有 众多港口的情况下成立统一的港务局较难实现 ，也会增加管理成本，而且将会抑制长三角各港口 之间的合理竞争。另外，当前实行 “地主港” 模式还未被地方政府所接受。 2 、日本东京湾港口合作的最大特点是由国家主导 ， 运输省负责各港口的协调。 这种发展模 式也不适合长三角港口群的发展 。其一，日本政府通过统筹规划各港口的职能 ，使港口能错位发 展，但各港口的分工主要体现在散货运输上 ，如千叶港是能源输入港、川崎港是原料进口与成品 输出港、木更津港是地方商港和旅游港，这是和各港口所在地的临港工业有很大关系 ，在集装箱 运输方面，东京港和横滨港之间竞争依然激烈 ，这一点是很多学者所未注意到的 ，而长三角港口 群的竞争主要也是在集装箱运输方面 ； 其二，中日两港的工业化阶段是很不一样的 ，日本已经进 入后工业化时代，而中国正处于工业化后期，港口在地方经济中的作用非常大 ，港口城市之间的 竞争将长期存在； 其三，近年来，中央有关部委对长三角港口群的定位与作用等都有所规划 ，但 由于这些规划布局政出多门，或者与各港口城市政府的思路错位 ，往往难以实施，规划的权威性 不如日本。 39