湿地缓解银行_美国湿地保护的制度创新

具有恢复、提高或保护现有湿地或者新建 湿地等明确意图的银行主办者所购买的一 个广阔地域。 一切运转（如泥土搬运、 物种 引进和水文条件等）都由银行主办者负责 管理，从而新建将被用作存款的真实的湿 地面积数量。银行主办者既可以是公共机 构如州交通部门也可以是私人企业家。开 发者可以从缓解银行那里购买湿地“信 用”存款（Ｃｒｅｄｉｔｓ） （开发者在缓解银行所 购买的湿地面积数量）以补偿开发项目所 引起的任何损失或借款（Ｄｅｂｉｔｓ） （缓解银行 将支付给开发者的湿地面积数量） 。与金 融银行账户不同，开发者或业主所购买的 信用只能在陆军工程兵团授予许可并且批 准第三方缓解的情况下使用， 陆军工程兵 团的工程师负责对破坏湿地是否无法避免 并且缓解银行是不是补偿缓解的一种有利 形式进行核实。此外，陆军工程兵团还负 责确定可测量的湿地损失是否比得上在湿 地银行所确定的存款数量。由于很难对一 块湿地的功能和定性上的价值做出评定， 所以存款和借款是以简单英亩数来维持收 支平衡的。这个方法的好处主要体现在两 个方面：一方面，湿地的新建和恢复过程 是由在湿地科学方面比较专业的银行主办 者来执行的，这种技术优势是多数开发者 所缺乏的；另一方面，缓解银行的存在相 当于在开发者对湿地造成破坏之前就已经 进行了相应的新建、恢复和维护工作。 ２．２ 缓解银行的运作 １９９５ 年 １１ 月，缓解银行设立、使 用及运营联邦指导（ ｔ ｈ ｅ Ｆ ｅ ｄ ｅ ｒ ａ ｌ Ｇｕｉｄａｎｃｅ）同环保局（ＥＰＡ）、陆军工程兵 团（ＡＣＥ）、自然资源保护局（ＮＲＣＳ）、鱼 类与野生动植物局（ＦＷＳ）以及国家海洋 渔业局（ＮＭＦＳ）５ 个联邦机构一起被纳入 联邦公报（ｔｈｅ Ｆｅｄｅｒａｌ Ｒｅｇｉｓｔｅｒ）环保 。
１ 美国湿地保护概观
目前，美国联邦一级没有一部综合
（ＣＥＱ）等。在进行湿地管理时， 每一个联 邦机构所承担的主要职责都有所不同， 例如，陆军工程兵团主要管理日常项目
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计划（包括单独许可和普通许可） ；引导 或核实管辖权决定；强化政策与指导以 及强制实施 ４０４ 条款的规定。环保署负 责强化和解释在评价许可申请中所使用 的有关政策、指导和环境标准；确定地 理管辖区域的范围和免除的适用性；批 准和检查州与部落所承担的义务；对单 独许可申请进行审查和评论；有权禁 止、拒绝或限制把任何规定的区域用作 处理地点；强制实施 ４０４ 条款的规定。 当前，在实行湿地“零净损失”和 湿地增加政策过程中，对于不可避免的 湿地影响的补偿性缓解主要有三个方 式：特定项目缓解（Ｐｒｏｊｅｃｔ Ｓｐｅｃｉｆｉｃ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ） 、缓解银行（Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｂａｎｋｉｎｇ）和替代费缓解（Ｉｎ－ｌｉｅｕ Ｆｅｅ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ） 特定项目缓解是指为补偿特 。 定项目对湿地所产生的影响，被许可人 必须着手进行恢复、 新建、 改善以及在特 殊情况下保护湿地，被许可人在许可发 布之后履行缓解义务并且最终负责缓解 的执行与成功；湿地缓解银行和替代费 缓解则是一种第三方缓解（Ｔｈｉｒｄ－Ｐａｒｔｙ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ） 方法， 即由第三方 （缓解银行 主办者或替代费主办者）而非开发者或 管制者负责履行缓解过程。在缓解银行 方式下，湿地缓解是通过银行主办者把 自己的湿地出售给湿地开发者这一过程 来完成的；而替代费缓解则是被许可人 提供资金给一个通常是公共机构或非盈 利组织的替代费主办者，由后者代替完 成特定项目缓解或者从缓解银行购买湿 地。 在这三种方式中， 缓解银行不仅在制 度创新上颇具特点，而且其相对完整的 市场化运作机制也在一定程度上揭示了 湿地缓解方式的未来演进方向。
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发影响产生期间或之后，银行消除了缓 解开始时特别出现的湿地价值的短暂损 失； （４）把众多较小的、孤立的或零星 的缓解项目合并成一片单独较大的湿地 可以产生更大的生态好处； （５）缓解银 行能够同时产生科学与规划技术和财政 资源，从而以一种非实践的单独缓解努
通过综合政策手段增加湿地面积是许多 国家湿地政策的共同点。湿地缓解银行 在实现美国湿地政策目标方面发挥了很 大作用，已成为美国湿地缓解与补偿的 一个重要途径。尽管在美国现行的管制 框架下，缓解银行还面临着一些限制其 功效充分发挥的因素，而且其本身也存 在一些有待完善之处。但总体而言，作为 湿地保护方面的一项制度创新，缓解银行 在实现湿地 “零净损失” “总体增长” 和 的 政策目标方面是一个有效的工具，而且它 是目前市场化运作程度最高的一种湿地缓 解与补偿方式， 并与更为宽泛的管制领域 的激励性管制的发展方向相吻合。这意味 着随着它所处的管制环境的变化和自身的 完善，缓解银行不仅会在湿地缓解与补偿 发面发挥越来越重要的作用， 而且也向人 们显示了湿地保护制度创新方面的一个重 要方向和演进路径。
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天然湿地从地球上消失。 ２０世纪７０年代， 美国开始转而实行湿地保护政策。１９８８ 年，布什总统提出实现美国湿地 “零净损 失” （Ｎｏ Ｎｅｔ Ｌｏｓｓ） 目标；１９９３年，克林 顿政府出台了一份执行“政府湿地计划” （ｔｈｅ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｓ Ｗｅｔｌａｎｄ Ｐｌａｎ） ’ 的 联邦指导，对保证湿地功能与价值得到 保护的严格程序和政策都做出了概述， 并规定美国湿地保护的目标为保持美国 现有湿地的“零净损失” ； ２００４年，小布 什总统提出了超越“零净损失” 的新政策 目标——全面增加湿地数量和改善湿地 质量的 “总体增长”Ｏｖｅｒａｌｌ Ｉｎｃｒｅａｓｅ 目 （ ） 标。为实现这一目标，联邦政府承诺，在 未来的５年内，美国将至少增加湿地面积 。在湿地保 ３００ 万英亩（１２１．４０万 ｈｍ ） 护实践中，美国进行了多方面的制度创 新。其中，湿地缓解银行（ Ｗ ｅ ｔ ｌ ａ ｎ ｄ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｂａｎｋｉｎｇ） 为引人注目， 尤 受到 政府和民间环保组织的普遍认同和推介。
２Leabharlann 性湿地保护法，但有关湿地保护的条款 可以在其他相关法规中找到。这些法律 主要包括《清洁水法》 Ｗ Ａ ）《紧急 （Ｃ 、 湿地资源法》《海岸湿地规划、保护和 、 恢复法案》和《北美湿地保护法案》等 各类法律法规。其中， 《清洁水法》中的 ４０４ 条款与湿地保护关系最为密切，该 条款建立了一套向美国水体（包括湿地） 排放挖掘、疏浚或填方物的管制程序， 在该程序下美国水体受管制的活动包括 开发中的填方、水资源项目（如筑坝和 防洪堤） 、基础设施建设（如公路和机 场）与采矿项目等。在可能向美国水体 内排放挖掘、疏浚或填方物之前，４ ０ ４ 条款要求提供一个许可证，除非该活动 是免于 ４０４ 条款管制的（如某些农业与 林业活动） 。 涉及到湿地管理的美国联邦机构主 要有美国环境保护局（ＥＰＡ）、陆军部下 属的美国陆军工程兵团（ＡＣＥ）、自然资 源保护局（ Ｎ Ｒ Ｃ Ｓ ） 和环境质量委员会
权否决与标准不一致的陆军工程兵团的 许可。 正如联邦公报所描述的， 湿地缓解 银行承担： “恢复、新建、增加以及在特 殊情况下保护湿地和（或者）水生资源， 特别是在对类似资源授权产生影响之前 提供补偿缓解。 ”所以，认识到将被开发 的土地在产生任何损害之前需要补偿缓 解是很重要的。而且，根据陆军工程兵 团，只有在对现有环境造成损害是完全 不可避免的时候才能使用缓解银行。 缓解银行由银行主办者所有和经 营。银行主办者必需在信用可以出售之 前从陆军工程兵团和其他机构获得授 权。为此，需要成立一个补偿银行审核 小组（Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｂａｎｋ Ｒｅｖｉｅｗ Ｔｅａｍ） （ Ｍ Ｂ Ｒ Ｔ ）。银行主办者首先要准备一份 提议，然后一个由联邦、州、部族和地 方等机构代表组成的一个跨部门小组— —缓解银行审核小组负责对提议进行审 核。 对于４０４条款计划中的缓解银行， 由 陆军工程兵团代表担任补偿银行审核小 组的主席。以联邦指导中的规章为基础 所新建起来的银行将获得批准。针对与 缓解银行有关的银行主办者、联邦机构 和开发者，联邦指导包含一个范围广阔 的政策和程序。关注与争论最多的政策 问题主要包括 （１）银行规模 （２）地理服 ： ； 务区域 （３）存款与借款的确定方法 （４） ； ； 补偿比率； （５）信用收回的时间选择等。
２ 缓解银行的含义及运作
２．１ 缓解银行的含义 湿地缓解银行在运行方式上同货币银 行非常相似，但缓解银行是用湿地面积来 量化存款和借款的。缓解银行传统上是由
局和陆军工程兵团是执行《清洁水法》 ４０４条款（ｔｈｅ Ｓｅｃｔｉｏｎ ４０４ ｏｆ ｔｈｅ ＣＷＡ） 的 两个管制机构。在湿地中的所有开发活 动均由陆军工程兵团审查并决定许可的 授予与否，而许可授予应遵循的标准则由 环保署制定，且环保局作为主要机构有
国际瞭望
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湿地缓解银行——美国湿地保护的制度创新
沈洪涛 任树伟 ／ 黑龙江科技学院经济管理学院 何志鹏 ／ 东北林业大学经济管理学院 梁雪峰 ／ 哈尔滨工业大学管理学院
摘 要 近 ３０ 年来美国联邦湿地政策经历了从湿地开发到湿地保护的演变过程，湿地面积减少的速度显著下降。 特别是最近几年，通过一些湿地保护制度创新，美国湿地面积出现了增加的趋势。本文对其中的湿地缓解银 行进行了较详细的介绍与评论，并指出缓解银行在实现湿地“零净损失”和“总体增长”的政策目标方面是 一个有效的工具。 关 键 词 湿地保护 缓解银行 制度创新
湿地面积减少，是世界各国一种普 遍现象。抑制湿地面积减少已成为世界 湿地保护政策的核心，一些国家也正在 尝试通过立法、政策调整和经济手段解 决湿地减少及其功能退化问题。相对于 一些发达国家，中国在湿地保护政策， 特别是湿地增加和恢复政策方面就相对 滞后得多，主要是通过建立湿地保护区 或湿地公园等形式对重要湿地加以保护 和恢复，这在一定程度上限制了对土地 的合理开发和湿地的可持续利用。美国 作为湿地保护的先行者和积极推动者， 在湿地管理和保护方面取得了一些值得 学习和借鉴的经验。 美国现有湿地面积 １．１１亿 ｈｍ 左右， 约占国土面积的 １ ２ ％，是世界上湿地面 积第二大的国家，仅次于加拿大。 在过去 相当长的时间内，人们一直将湿地视为 一种公共有害品，认为它是滋生蚊虫、 传 播疟疾和其他疾病的一个重要载体。基 于这种认识，美国政府从其建国到 ２０ 世 纪 ７０ 年代以前，一直采取鼓励湿地开发 的政策，以改善公共健康水平并推动经 济发展。这一政策导致美国一半以上的 72