特色小镇基础设施建设融资问题及建议

特色小镇基础设施建设融资问题及建议

作者：叶晓青

来源：《合作经济与科技》2017年第15期

[提要] 特色小镇建设是浙江省政府在经济“新常态”下，推动全省经济转型升级的一项重大决策，是扩大有效投资、集聚高端要素、加快资源整合的重要抓手。但目前特色小镇基础设施建设普遍面临融资困难，一定程度上阻碍了特色小镇发展。为此，本文在总结分析现在特色小镇基础设施建设融资存在问题基础上，结合国内外成功经验，提出解决小镇融资难的相应对策，为加快推进小镇基础设施建设建言献策。

关键词：特色小镇；基础设施；融资

在经济新常态下，浙江利用自身的信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势，加快创建一批特色小镇，这不仅符合经济社会发展规律，而且有利于破解经济结构转化和动力转换的现实难题，是浙江适应和引领经济新常态的新探索。特色小镇正成为推进项目建设、拉动有效投资的新引擎。据统计，浙江首批37个特色小镇吸引了3，300多家企业，完成投资480亿元，有5个小镇投资已经超过20亿元。特色小镇的发展不仅有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用，而且有利于加快高端要素集聚、产业转型升级和历史文化传承，推动经济平稳健康发展和城乡统筹发展。

一、特色小镇基础设施建设融资现状及存在的主要问题

（一）投融资渠道较少，政府财政压力较大。目前，我国基础设施建设一般采取以地方为主、国家补助的办法，依靠政府自身掌握的财政性资金投入基础设施的建设，其他投资渠道尚未完善。尽管国家采取了积极的财政政策支持基础设施项目建设，但在基础设施投资需求迅速扩张的形势下，国家预算内投资对基础设施资金的满足率却逐年下降。如和合小镇总投资56.1亿元，主要用于非盈利性基础设施及服务设施和重点工程项目，其中非盈利性基础及服务设施投入约16.4亿元；平阳宠物小镇总投资52.2亿元，主要用于非盈利性基础设施及服务设施和重点工程项目，其中非盈利性基础及服务设施投入约22.7亿元。从投资来源看，2016年37个特色小镇民间投资占比比较低，民资占固定资产比重仅为51.28%，与全省民间资本占固定资产投资比重相比低11.51个百分点。投融资结构的不合理，必然造成基础设施建设资金可持续补偿的机制缺乏，资金严重短缺。这也制约了基础设施建设资金总量的扩张。

（二）投融资制度环境建设缓慢，阻碍投融资模式创新。随着市场化改革的深入，社会资本开始逐步进入城市基础设施领域，但我国的投融资制度环境建设缓慢，严重影响了城市基础设施投融资体制改革。特别是国家关于投融资的法律约束方面，虽然很多制度都在朝着放松对民间资本的约束发展，但是相关的鼓励和保护措施依然匮乏，政府更倾向于利用行政权力和自己的资源配置能力，缺乏考虑重新安排制度以激活民间资本的动力。总体来说，我国的投融资

制度完善和环境搭设方面还是欠缺的。这最终也就制约了城市基础设施建设投融资体制的创新性。

（三）政府管理角色的缺失。政府监管可以为维护投资者两方面的利益提供较为可信的承诺，对于吸引长期私人资本对基础设施的投资，满足其对基础设施服务的需求是十分重要的。政府在监管上的薄弱是造成发展中国家基础设施投融资改革和私有化失败的主要原因之一。在特色小镇创建的过程中，由于政府监管上的薄弱，导致有些小镇规划质量层次不高，有些建设进度差距较大，有些产业层次有待提高，有些形象特征不够明显。部分地方政府在规划建设特色小镇时，易按照自己的主观思维方式去创造市场，导致运营主体错位，违背市场规律。地方政府要想长期稳定地吸引社会资本投资基础设施建设与管理，就要采取如特许权经营制度的多种办法，通过行政监管与市场监督的有机结合，提高监管效率。

（四）产业特色不够鲜明，对领军企业缺乏吸引力。目前，部分特色小镇产业特色不够鲜明。有的小镇产业定位模糊，有的小镇虽然有主攻产业，但引进的项目又不属于这个产业，产业特色不鲜明、不突出。特色小镇的运营要求以市场为主体，由一两个实力雄厚的领军企业作为核心，紧密围绕其优势产业开展相关产业链招商、公共配套等活动。在实践过程中，由于特色小镇建设投资额大且成效显现快，对投资主体实力要求很高。但一些小镇由于产业基础薄弱或核心产业不突出，对行业领军人才或核心团队吸引能力严重不足，不易在短时间内引进资质较深的市场主体。同时，做强产业特色理念不强，在特色产业招商引资上守株待兔多，深入谋划、大力度主动出击不够，导致特色产业有效投资不足，小镇特色产业投资偏低。37个省级特色小镇特色产业投资占比仅为60.25%。

二、特色小镇基础设施建设融资对策建议

（一）创新特色小镇建设投融资机制

1、建立特色小镇产业投资基金来吸引民间投资。对小镇产业投资资金实行统一调度、有偿使用、保值增值。这样能在一定程度上缓解小镇建设资金压力。

2、发行特色小镇企业债券、项目收益债券、专项债券或集合债券等各类债权融资工具用于特色小镇公用设施项目建设。

3、银行信贷融资。加强银政、银建合作，积极开展城建金融创新。银行提供小城镇专项贷款产品，根据小城镇建设投资主体和项目特点，因地制宜提供债券融资、股权投资、基金、信托、融资租赁、保险资金等综合融资服务。

4、政府应该加大金融政策倾斜力度，鼓励金融机构积极支持小城镇建设。小镇建设要积极创造适合贷款要求的条件，采取多种形式和途径，主动配合金融机构特别是国有商业银行，以获取金融机构对小镇建设的贷款支持。

5、在特色小镇建设过程中采用PPP模式，政府和社会资本通过相应的合同，对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分，这有利降低和分散风险，提高特色小镇建设的效率和效益。

（二）改善投融资制度环境。地方政府要完善担保体系，建立风险补偿机制，改善当地金融生态环境。同时，政府要通过制定政策，进行制度创新，积极引导建设资金；转变观念，科学管理用活资金；转变思想，树立经营城市的观念，充分认识城镇投融资体制改革创新的现实作用和长远意义，克服狭隘思想、部门利益的局限，树立大局意识，自觉服从和服务于城市资源的有效整合和合理流动，为城镇建设营造良好的融资环境。完善配套政策，在基础设施和公共服务配套设施建设上，发挥政府财政资金“四两拨千斤”的优势，吸引社会资本参与；加快形成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业模式，让社会资本进得来、留得住、能受益；加快PPP立法，把特色小镇作为政府和社会资本合作模式创新的承载平台。

（三）坚持政府引导、企业主体、市场化运作。特色小镇建设不能由政府大包大揽，而必须在政府的引导下，充分发挥企业的主体作用，坚持市场化运作。一方面要厘清政府与市场的边界。特色小镇建设过程中，政府和市场是有清晰边界的，要实行企业自我管理服务、多方协同参与的治理格局。企业在特色小镇建设的主体地位要真正落实，包括产业发展、人才引进、效益创造等都主要靠企业来完成，让企业自主决策、自主经营、自主管理、自担风险；另一方面要想方设法鼓励企业参与小镇建设，吸引这些企业以特色小镇理念建设新项目，发展新产业。

（四）突出产业特色。特色小镇要瞄准高端产业和产业高端，引进行业领军型团队、成长型企业，以及以高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国人员创业者为主的“新四军”到小镇来创业创新，培育行业“单打冠军”，构筑集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的产业创新高地。特色小镇建设要遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，结合自身特征，找准产业定位，科学规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋。同时，要摸索建设适应本地特点、符合发展大趋势的新业态新模式，借助知名企业提高本地产业水平，注重通过理念创新、产品创新、服务创新打造持久性的小镇品牌。

主要参考文献：

[1]刘香.浅谈市政公共基础设施项目的投资管理重点[J].建筑经济，2005.10.

[2]刑恩深.基础设施建设项目投融资操作实务[M].上海：同济大学出版社，2005.

[3]杨国荣，张军.城市基础设施建设的融资渠道选择研究[J].重庆大学学报，2005.4.

[4]衣宁.浅析小城镇建设中存在的问题及建议[M].城乡建设，2013.