地下水突发性污染事故分类与环境管理建议

30圆桌论坛地下水突发性污染事故分类与环境管理建议周俊 梁鹏摘要：在总结分析我国历年发生的地下水污染事故的基础上，划分了我国地下水污染突发性事件的类型，分析了引起地下水污染和污染事件频发的主要原因，并从健全法律、明确职责、加强监测、污染预警等方面，提出了相关政策性建议。

关键词：地下水污染；突发性污染事件；环境管理；污染事故预警中图分类号：X523 文献标识码：A 文章编号：2095-6444(2014)05-0030-03近年来，我国地下水污染事件频发，给社会供水安全造成了严重影响，威胁了人体健康，也给我国环境管理带来了严峻挑战。

由于地下水污染事故预警机制不健全，以致地下水污染突发性事件应急处置不及时，从而产生了一些不良社会影响。

为了预防突发性地下水污染事件的发生，应尽快建立完善的地下水污染事故预警系统，健全地下水环境管理体系。

突发性地下水污染事件类型划分突发性污染通常是指因设备失灵、生产操作失误、人为破坏或雷电、暴雨、地震等自然灾害影响，而发生的意外事故排放或渗漏，对环境造成突发性污染的现象[1]。

根据污染物进入含水层的时间长短和在含水层中的迁移快慢，结合水文地质条件的复杂性、污染物迁移的迟滞性等特点，可将地下水污染突发性事件分为事故型地下水污染突发事件和迟滞型地下水污染突发事件。

事故型地下水污染突发事件长期以来，人们关注最多的是地表水污染事件，在应急处置时也往往以地表水为保护目标，通常忽视地下水。

例如，在福建紫金矿业渗漏事故中，对污染做出快速响应的是下游养殖水域；在青岛石化爆炸事故中，直接见到的污染是河流、海洋等地表水体污染，至于事故中地下水是否受到污染、污染程度如何，并未受到应有的关注。

事故型地下水污染突发事件一般是指由于爆炸、车祸（翻车）、溃坝等事故使得大量污染物迅速进入地下水含水层而造成的地下水污染事件。

由于地下水污染具备迟滞性和隐蔽性的特点，地下含水层之上通常具有包气带作为天然屏障，所以事故发生后污染物直接进入地下含水层而造成事故型地下水突发性污染事件的概率较小。

然而在一些特殊水文地质条件下，该类事故型突发事件仍存在较大可能性。

例如，在南方管道型岩溶发育地区，地面或地下装置设备的污染物一旦发生事故，污染物会迅速进入含水层，并快速迁移，影响下游居民工农业>>应加快对场地型污染预警的研究，制订预警方案，建立预警机制，尤其应重点关注老企业、废弃场址、重污染行业。

31用水安全，这种事故型地下水污染突发事件发生的概率将大幅增加。

迟滞型地下水污染突发事件有些看似突发性的地下水污染事件，其实并非由当时突发意外事故造成，而是由于早期污染事故处理不当或重视不够，当污染积累到一定程度后，在某一特定条件下发生并被发现，而被定性为突发性污染事件，这类污染事件的“突发性”一般只是表象，可称为“迟滞型地下水污染突发事件”。

例如2013年河北沧州“红豆水”事故和吉林松原石油污染事故，2014年4月甘肃兰州自来水苯污染事故和河北无极皮革厂污染事故等，均属于该类型地下水污染事件。

迟滞型地下水污染事件是污染物在含水层或地下水中长期积累到一定程度后发生的质变，也是在对地下水环境长期不够重视、地下水环境监测和防治措施不到位、地表污染处理过程中对地下部分忽视等原因的作用下，地下水中污染物积累至某一特定条件或迁移至特定区域时发生的必然现象。

另外，国家地下水质监测资料表明[2]，我国地下水环境总体趋于恶化。

对比北京、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、海南、宁夏、广东等9省（自治区、直辖市）历年的地下水水质监测结果，地下水Ⅳ～Ⅴ类水从2007年的62.5%上升至2011年的76.8%。

全国近20%的城市集中式地下水水源水质劣于Ⅲ类,部分城市饮用水水源不但常规化学指标超标，甚至出现了致癌、致畸、致突变污染指标超标现象[3]。

尽管该类区域地下水水质恶化不会引起地下水污染突发性事故，但全国区域性地下水水质恶化削减了地下水环境容量，降低了地下水污染的阈值，提高了“迟滞型突发性污染事件”发生的概率。

突发性地下水污染事件原因分析引发突发性地下水污染事件的原因有很多，其中主要有以下几点：地下水污染重视程度不够目前，地下水专业仅是地质资源与地质工程的二级学科地质工程专业下的一个研究方向，在地球科学领域属于小学科，在水利学科中属于边缘学科，在环境科学领域也没有足够地位，使得地下水环境保护相关的研究发展和人才培养相对滞后。

此外，我国涉水管理通常偏重于受到外界刺激后具有“立竿见影”效应的地表水污染问题，对具有长期性、隐蔽性、迟滞性的地下水污染不够重视[2]。

这也导致地下水环境保护宣传教育不够，公众对地下水的认知严重不足，对肆意污染地下水的行为缺乏应有的警惕,甚至熟视无睹，这无疑在客观上加速了地下水污染。

地下水相关法律法规不健全目前颁布实施的法律法规，仅有少数几条条款涉及地下水保护与污染防治，缺乏系统完整的地下水保护与污染防治的法律法规和标准规范，难以明确具体法律责任[4]。

即使现有的法律条文有涉及地下水的条款，其对污染地下水的管理措施也不够严格，惩罚缺乏力度，对排污者缺乏威慑力[5]，从而难以形成有效的约束作用。

另外，法律上对很多能够造成地下水污染的污废排放，没有形成明确的定义或范围界定，这也导致管理部门监管依据不足，难以“依法办事”。

地下水管理体制机制不完善我国对地下水的管理存在职能交叉，涉及地下水管理的有国土、水利、环保等多个部门，尽管职能各有偏重，但对于地下水而言，将其按照含水介质、水位水量、水质等实行分开管理的方式，本身就容易引发地下水管理出现较多“灰色”或“夹心”地带，造成管理不完善，甚至混乱。

地下水污染预警机制不成熟近年来，地下水污染的突发性事件表明，我国尚未健全地下水污染预警机制，对于突发性地下水污染事件的应变和处理能力较为薄弱。

这类地下水污染事件大多为迟滞型突发污染事件，多是地下水污染长期积累和影响的结果，因此建立健全地下水污染预警机制对于地下水污染防控、提前发现迟滞性突发污染事件而言十分重要。

另外，目前科学领域针对地下水污染预警的研究仍停留在区域尺度地下水水质恶化趋势的预警，对于场地型地下水污染事件预警的研究仍鲜有涉及。

地下水污染预警机制完善建议由于制度和管理上的不完善，致使地下水污染事故预警机制不健全，无法及时预报地下水污染事件的发生风险，故国家有关部门应予以高度重视，从制度和管理体系上完善地下水污染事故预警机制，降低突发性地下水污染事故发生的风险。

健全地下水法律法规体系健全我国地下水环境保护法律体系应从两方面入手：一是对现有法律体系中已涉地下水部分的进一步修订；二是对现有法律体系中缺失部分的补充。

在明确地下水环境管理界限的基32圆桌论坛础上，修订现行的《水法》、《水污染防治法》等，进一步落实地下水污染责任界定、地下水偷排处罚，并从严管理；完善《环境影响评价法》中地下水环境影响评价部分，提高地下水作为一个重要环境要素在环境影响评价中的内容丰度。

对于与地下水含水介质相关的《固体废弃物污染防治法》也应当明确其造成地下水污染的管理办法。

进一步完善法律条款的同时，应制定更详细的实施细则，为执法提供更详实的依据。

应该从法律上对地下水环境容量赋予明确定义，明确界定地下水污染的边界。

另外，目前法律体系中尚缺失很多地下水相关的法律标准，如地下排污部分等，应当加快地下水立法的进程[6]。

明确地下水管理职责权限梳理我国各部委主要职责，不难看出，目前地下水管理的权限分配不尽合理，其中水利部职责为“指导饮用水水源保护工作，指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作”，重点放在地下水作为水资源的开发利用和管理保护上。

国土资源部职责中，“监测、监督防止地下水过量开采和污染”涉及对地下水污染的监测和监督，但所有污染问题均由环保部管理，即防止地下水污染又是环保部职责，与国土资源部职责有重叠。

建议改革相关部委对于地下水管理的职能，合并地下水相关的管理权限，打破现在按照含水介质、水量水位、水质管理与污染穿插管理的职能交叉局面，将水位水量继续交由水利部管理，水质和污染（含水介质）相关交由环保部管理，实现水源、污染源的双重控制与管理。

加大地下水环境监测力度早在20世纪六七十年代，我国就已经开始开展地下水水质监测工作，主要针对区域性地下水质恶化的监测；21世纪初，进而将水质监测扩展至地下水环境监测，把地下水污染纳入了地下水环境监测的范畴。

2008年，北京耗资8 476万元，实施了平原区污染源监测工程，重点对工业园区下游的地下水水质进行了监控，率先迈开了地下水环境管理的步伐。

然而，该项工作的全国性推广工作相对滞后，多项全国性地下水污染调查与防治工程在实施方案中一再强调地下水环境监测[4,7-8]，但见效甚微，全国新的地下水环境监测或地下水污染源监测工程鲜有报道。

应进一步加强地下水环境监测工作，特别是对石化、重金属、轻纺、制革、垃圾填埋场等污染源进行重点监测。

建议通过建立分级管理的地下水污染源监测网络，构建全国地下水环境监测网。

分级监测网络构成建议为：一级监测由国家总体布局，针对国家级工业园区；二级监测由省市级人民政府主导，针对省级及以下工业园区和潜在的污染大户；三级监测由企业自主监测，定期向上级主管部门申报监测数据，并对监测数据真实性负责。

完善地下水污染预警机制我国学者在地下水污染预警研究方面已经做了大量工作，但大多均是对区域性水质恶化的预警。

应加快对场地型污染预警的研究，制订预警方案，建立预警机制，特别是对于老企业、废弃场址、重污染行业的大企业应重点关注。

依据污染源类型、污染强度、污染影响程度，结合地下水污染发生的滞后性特点等，对突发性地下水污染事件进行分类分级，预判污染发生的风险与级别，建立针对性的预警和应急处置措施，提高地下水突发污染事故的处理效率，降低事故的危害性。

参考文献：[1] 应松年. 突发公共事件应急处理法律制度研究[M]. 北京: 国家行政学院出版社, 2004.[2] 水利部. 中国水资源公报[M]. 北京: 中国水利水电出版社, 2007-2011.[3] 卫生部. 全国城市饮用水卫生安全保障规划(2011—2020年)[EB/OL]. (2011-12-31)[2014-05-14]. /zwgkzt/pzxgzgh/201201/53949.shtml.[4] 环境保护部. 全国地下水污染防治规划(2011—2020年)[EB/OL]. (2011-10-28)[2014-05-14]. /gkml/hbb/bwj/201111/t20111109_219754.htm.[5] 王灿发. 健全完善法律机制遏制地下水质恶化[J]. 环境保护, 2013, 41(12): 27-29.[6] 吴健, 马中. 我国地下排放的监管缺失与政策建议[J]. 环境保护, 2013, 41(7): 41-43.[7] 环境保护部. 华北平原地下水污染防治工作方案[EB/OL]. (2013-04-22) [2014-05-14]./gkml/hbb/bwj/201304/t20130426_251231.htm.[8] 环境保护部, 国土资源部, 水利部, 等. 关于开展全国地下水基础环境状况调查评估工作的通知[EB/OL]. (2011-07-29) [2014-05-14]. /jshbw/xzq/wjxz/201302/t20130228_228626.html.收稿日期：2014-05-14基金项目：地下水污染监控预警与事故应急技术体系研究（201409030）作者简介：梁鹏，环境保护部环境工程评估中心副主任，高级工程师；周俊，环境保护部环境工程评估中心、国家环境保护环境影响评价数值模拟重点实验室。