成都电子政务的现存问题及发展对策

成都电子政务的现存问题及发展对策

作者：成都市信息化办公室副主任李长虹

电子信息技术在政府工作中的应用是作为国民经济信息化的目标提出来的。为适应全球建设信息高速公路的潮流，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程旨在推动各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网。在政府上网工程的推动下，我国政府站点迅速增加，网页内容日益丰富，在政策传递、网上服务等电子政务方面都有了一定的进展。如地方政府通过互联网发布政务通告，提供政府职能部门服务电话，提供各种办事程序以及问题解答；进行在线“一站式”服务；外经贸部门通过互联网办理进出口资格申请，申报出口退税，三资企业审批；人事部门进行网上公务员考试录用，劳动人事政策公开；国家有关部门通过公开征集公众对国民经济第十个五年计划的建议等。电子政务在我国蓬勃发展，但同时也存在不少问题。本文主要探讨了我国电子政务建设中存在的一些潜在问题，并从政府、公众和网络技术三个方面提出了一些操作性较强的应对策略。

关键词：电子政务公众参与网络技术

我国电子信息技术在政府工作中的应用是作为国民经济信息化的目标提出来的。1993年底，为适应全球建设信息高速公路的潮流，中国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。“三金工程”是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是我国电子政务的雏形。1999年1月，由我国40多家部委（局、办）信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”，旨在推动各级政府部门为社会服务的公众信息资源汇集和应用上网。在政府上网工程的推动下，我国政府站点迅速增加，网页内容日益丰富，在政策传递、网上服务等电子政务方面都有了一定的进展。如地方政府通过互联网发布政务通告，提供政府职能部门服务电话，提供各种办事程序以及问题解答；进行在线“一站式”服务；外经贸部门通过互联网办理进出口资格申请，申报出口退税，三资企业审批；人事部门进行网上公务员考试录用，劳动人事政策公开；国家有关部门通过公开征集公众对国民经济第十个五年计划的建议等。地方政府建设数字城市的步伐也明显加快，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字城市或数码港的概念。有些地方政府明确提出了建设电子政务的时间表，如北京提出截止到2006年年底将建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公。

一、现阶段我国电子政务发展过程中存在的一些问题

（一）政府自身的问题

1、公务员素质有待提高

从公务员的文化水平来看，经过1998年的政府机构改革，国务院近1.7万名公务员中，大学本科毕业以上学历的占65%。但地方政府500万公务员中，大学本科毕业以上学历的仅有10%，约有20%的公务员不会操作计算机。面对电子政务的潮流，许多公务员在心理上必然会恐惧害怕，产生抵触情绪，而不能从心理上积极学习，以适应政府信息化的历史潮流，结果使得很多昂贵的设置成为装点门面的饰物。

2、电子政务的规划和标准缺乏统一性

目前，我国电子政务的发展缺乏宏观规划，没有提出明确的发展目标。同时，条块分割的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突，各级地方政府和部门在电子政务的建设中往往各自为政，采用的标准也各不相同，业务内容单调重复，造成新的重复建设。同时，缺乏规范和标准也使得信息流通不畅，资源无法共享和信息孤岛，影响了跨部门、跨区域共性业务的处理和政府的有效监管。

3、长期形成的信息分割不利于电子政务的发展

信息垄断在很大程度上意味着特权和利益，因此，不同单位之间为了保证自己的部门利

益，往往限制信息交流。要发挥电子政务的作用就要从信息如何广泛共享和深层次挖掘入手，发挥信息的最大效用，这就必须突破传统政务模式下的信息分割的不利局面，加快信息本身的整合和共享。

（二）公众的参与问题

“顾客导向”的现代公共行政理念，要求政府管理要以提高公众的参与度和满意度为目标。政务电子化的过程中公众的参与程度并不令人满意的主要原因包括两个方面：一是信息技术和计算机操作技能的缺乏。计算机及网络通信技术是近几年才迅速发展起来的，电脑对于广大的老百姓尤其是中西部的老百姓来说还是很陌生的，政务信息化更无从谈起。二是硬件及网络设备的匮乏。我国是一个农业大国，农村人口约占总人口的2/3，电脑对于绝大多数老百姓来说还是难以负担的奢侈品。因此，硬件和网络设备的缺乏成为了制约我国电子政务发展的又一大障碍。

（三）网络技术的问题

1、网络信息安全问题

目前对信息安全构成威胁的既有自然因素也有人为因素，主要有火灾等自然灾害、硬件故障、严重误操作、数据泄露、盗用、伪造、假冒、故意对数据或程序破坏、病毒、错误指向、黑客、特洛伊木马、搭线窃听等。一旦网络受到攻击，不能正常工作，甚至全部瘫痪时，整个社会将陷入危机。国家机密难保，致使某些部门不敢使用互联网。

2、网络对人的情感的忽视

电子政务的一大特点是虚拟性，这是由互联网的特点所决定的。政府工作人员在进行电子政务的活动中，往往会使人际关系淡化，政府工作人员和公众似乎面对的只是电脑，而常常忘记他们也是和人进行交往。例如时下兴起的在城市公共场所安装的“电子眼”监控系统，虽然在一定程度上改善了城市交通，降低了犯罪率，但这种“倒洗脚水也将孩子一块儿泼出”的做法也对公民的隐私权和其他方面的权利造成了严重侵犯，其对人性化和人本管理的背离也是显而易见的。

二、当前我国电子政务发展的对策

（一）政府自身问题的应对方法

1、提高公务员素质

推行任何改革，思想解放是关键。应加强对公务员的思想政治教育，使之转变观念，从而在思想上接受这场变革，进而在行动上积极应对这种变革。

要加大对公务员的培训工作，使得他们掌握先进的信息技术，以适应全新的信息社会工作环境，并且要把信息技术知识与技能的考核纳入公务员综合考核范围之内。

2、制定发展规划，明确阶段目标，避免重复建设

作为政务活动和信息技术的结合点，电子政务建设不单单是一个技术问题，而且涉及到政党部门的工作程序、组织结构、人事制度等方面的调整和协调。因此，国家要制定相应的发展规划，建立相应的领导机构，加强对电子政务的研究、规划和组织协调，并根据国情，制定切实可行的阶段性目标。虽然可以在电子政务的其他方面（如硬件平台应用软件的选择上）可以搞市场经济，由各厂商自由开发、公平竞争，但是在技术标准的问题上必须搞“计划经济”，由国家同一制定。技术标准确立的越早，我国的电子政务建设就越能尽早走上快车道，因此也就能尽早避免将来因标准混乱而导致的被动局面。

（二）加快信息资源的整合和共享

据统计政府掌握了社会信息资源的80%，提高社会信息的价值，信息资源的整合和共享是关键。然而，在传统的行政模式下信息掌握在少数人手中，把信息看成是一种权力的象征。要实现信息共享，必须打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭，整合信息资源，在原来离散、孤立的信息技术平台上构造一个开放的统一信息技术平台，实现信息最广泛的交换，使

之发挥最大的经济效益和社会效益。

（三）提高公众参与程度的策略

1、借鉴美国ESD系统

美国利用专门的电子服务传播系统（ESD）解决了互联网传播的问题，即提供网络接入数据库的途径，在互联网上传播信息、网络商业交易以及提供信息基本构架，使得无论在任何地方，政府都可以顺利接入并向公众提供有效信息，这种传播系统使美国政府回复公众的询问速度比10年前提高了数倍。公众还可以运用互联网与政府官员进行交流，下载正式表格以及了解其它重要政府信息等。这既改善了公共服务，又不会提高整体费用。我国可以借鉴电子服务传播系统的做法，尽可能使信息在公众和政府间有效流通，提高公众的参与程度。

2、考虑建立电子政务服务大厅，为公众提供方便

各级政府可以考虑在一定的区域内建立电子政务服务大厅，为公众参与政务提供计算机设备和免费服务。公众可以在这里免费使用计算机设备，浏览政务信息、与政府对话。不过，要有技术支持，使得电子政务服务大厅的计算机设备以及网络设置只能被用于电子政务建设，而不能用于其他事项。

3、开发电子政务智能服务终端

在这方面可以借鉴银行的发展经验，开发出类似于ATM的电子政务智能服务终端。公众只需带上自己的服务卡，便可以在遍布于大街小巷的任何一台智能终端上开展政务活动，如查询政府的政策法规，在线报税与纳税，甚至可以与政府部门进行在线的视频交流，省去了许多奔波于政府各部门的麻烦，也在一定程度有利于维护公民的尊严和政府的形象。

4、扩展电话功能至电子政务应用

鉴于我国目前电话普及率比较高而网络发展不足的现状，可以考虑开发集成于电话之上的电子政务集成终端，利用电话拨号而不必负担昂贵的成本就能轻松方便地实现实时政务活动（如附图）。具体过程：拨号进入政府的政务服务智能服务器，连通服务器和个人终端；语音提示和显示屏提示，进入政务类型受理界面；选择服务类型，显示屏输出处理结果。（四）网络技术本身局限性的矫正方法

1、网络安全问题的应对方法

（1）加强对公务员的安全技术教育，树立网络安全观念。网络的开放性在给人类的生活带来诸多方便的同时，也给社会生活的许多方面带来了很多不稳定的因素，尤其是作为社会管理者的政府，一旦其网络遭到恶意攻击，很可能给社会带来灾难性的损失。因此，加强公务员的网络安全教育和技术培训，使之树立网络安全意识，并掌握一定的网络安全技术和技能，不仅是对公务员自身素质的一大要求，也是应对网络安全的关键。

（2）鼓励民族信息技术产业的发展，解决好技术的先进性与自主性的关系。作为一个先进复杂的系统，电子政务系统必须尽量采用先进技术和手段以提高政务运转的效率，并增强整个系统的可靠性。从目前信息技术发展的情况来看，绝大多数的关键技术掌握在以美国为首的少数发达国家手中，在实施电子政务过程中不可避免地要采用这些国家的技术和产品，而从我国的国家和民族利益来看，又要尽量避免在关键要害部门受制于人。

鉴于安全问题，在构建电子政务系统过程必须要处理好技术先进性与自主性的关系。首先，对于核心应用系统和关键政务环节，必须确保在各类实施方案中的技术自主性。其次，对于核心层外部，但又与其他外部信息系统存在一定可监控隔绝层的层次，可以尽量采用先进技术以提高系统的效率和可靠性。实际上在整个电子政务系统中，位于此层次的应用系统也是承载信息最多，工作模型和处理流程最复杂的。由于此层应用系统不直接与外部信息系统相接，并能在一定的安全监控体系中运行，因此，不必单纯从技术自主的角度考虑放弃某些先进的技术。最后，对于直接与外部信息系统相联的部分，也要针对不同情况分别加以考虑。对于其中安全监控系统，需要在其中的核心部分（如核心加密算法）确保技术自主，对于其

余部分，由于所承载的信息基本都属于非关键信息，可以考虑与其他信息系统接口保持通信协议、数据格式甚至软件体系的一致性。

2、关于网络对人的情感及价值忽略问题的应对方法

解决这一问题，一是改进和普及多用途互联网电子邮件系统（MIME），使政府公务员与公众之间通过文字、声音、图象和影视进行交流与沟通，促其将信息沟通与情感交流融为一体；二是采用如专题调研、座谈讨论、听证会、新闻发布会等形式，促使政府公务员与社会公众之间进行面对面的交流与沟通，从而消除相互之间的情感隔阂，建立政府与社会之间的相互信任机制。

成都市在电子政务建设方面与很多兄弟省市相比，实现了以小博大，在电子政务建设中，主要从三个方面入手，切实使电子政务工作服务于城乡一体化的中心工作：一方面抓好服务职能延伸，推动信息技术深入应用；一方面加强信息资源共享共用，改善和提高政府服务效能；同时，统筹城乡信息基础设施建设，互联互通扩大服务领域。按照中央17号文件要求，成都市充分利用社会信息资源，统一规划建设了覆盖14个郊县的电子政务骨干网络，并发挥网络运营企业的优势，构建了覆盖城乡用户的接入网体系，按照“一网多用”的思路，部署了防汛、统计等6个行业专网，部署了社会综合救助信息系统等22个业务应用系统，有效提高了电子政务网络的使用效率。

目前，已有俄罗斯联邦电子政务考察团等众多国内外同行来成都参观、考察电子政务建设的成果。我们经过总结认为，成都市电子政务发展迅速的原因在于，对电子政务的目标定位有一个比较清楚的认识，那就是应用。也就是说，电子政务建设首先要认真研究应用需求，要清楚你的服务对象在哪里，他们需要些什么样的应用服务。比如，企业需要电子政务提供些什么服务，城乡居民怎样通过信息化手段获得更加便捷、有效的政府服务，政府部门又如何通过电子政务实现有效的沟通和工作协同，等等。当然，成都市委、市政府对电子政务工作的高度重视和一个科学有效的工作体系，是成都市电子政务建设快速发展的基础条件。我们在电子政务发展上，通过统一领导、统一管理、统一规划，统筹实施，使得成都市在信息化建设方面完全是一盘棋，这一点可能正是其他很多地方难以做到的。

2007年，成都市电子政务建设会继续抓住服务于城乡统筹、服务于规范化服务型政府建设、服务于产业发展，使电子政务真正成为惠及城乡居民的文明成果。今年1月1日，城乡一体化社会综合救助信息系统正式投入运行，全市所有救助对象的相关信息都已录入系统，涉及10个不同部门的36项救助业务都可以在一套系统下运行，做到社会救助工作“应保尽保，不重不漏和服务”。

类似社会综合救助这样的电子政务应用，应该是我们工作今年的重点内容。具体讲，就是通过共享信息网络、共享系统平台、共享信息终端，集成和整合和应用服务，构建覆盖市、区（市）县、街道和乡镇、以及社区和村的四级电子政务服务体系，实现“一网多用、一机多用”，在提升电子政务的效能水平和普遍服务的便捷程度的同时，使我市信息化建设绩效水平有一个整体的提升。成都市将按照《国家电子政务总体框架》的要求，快速、有序地推进工作，争取提前实现总体框架的提出的相关目标。