完整版公共政策分析陈庆云整理
第一章导论：公共政策
第一节公共政策的本质
一、中外学者对公共政策的界定
1、伍德罗。威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。（这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。）
2、戴维?伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共
政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解）
3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。（这个定义
强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼
统。）
4、托马斯?戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。（这个定义强调了
政策的表现形式，特别提出了“不做n的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在的偏差。）
5、詹姆斯。安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。
但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。）
6、国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的
准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。（这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。
）
第二节公共政策的特征与功能，，
一、公共政策的基本特征
1、整体性
政策的内容和形式具有完整性；政策的过程具有完整性等?
2、超前性
政策是对未来的一种安排与指南，所以必须具有一定的超前性.
3、层次性
不同的主体制定的不同政策是有主次之分的?
4、多样性
由于政府职能管理内容的扩大，而引发的政策问题页涉及到诸多领域，从而变得多元化和复杂化.
5、合法性
政策体现着政府的行为，在法治国家，政府的行为必须依法而行.
二、公共政策的主要功能
1、导向功能政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所
期望的方向发展。如改革开放初期，党和国家制定的”让一部分人先富起来”的政策，引导成
千上万的城乡居民走上了致富的道路。
2、控制功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约
或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能
把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。
3、协调功能国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其申有许多利益关系需要协
调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如”长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共“，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策；实行民族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调
各民族关系的基本政策。
4、象征功能政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要
发挥象征性作用。例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定
了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人
们应当以此为努力方向的目标趋势。
第三节政府市场公共政策
一、公共政策形成的逻辑起点
二、政府干预政策及其缺陷
三、政府、市场、公共政策相互关系的再分析
第二章公共政策分析及其历史沿革
第一节公共政策分析的框架
一、公共政策分析的内涵
二、公共政策分析的三种模式
三、综合分析框架
第二节公共政策分析要素
一、政策问题
二、政策目标
三、政策方案
四、政策模型
五、政策资源
六、政策评价标准
七、政策效果
八、政策环境
九、政策信息
第三节公共政策分析原则
一、系统原则
二、预测原则
三、协调原则
四、必要多样性原则
五、分解综合原则
六？ 19?褐彫？
第四节公共政策分析历史沿革
一、政策分析产生的历史背景
二、政策科学的诞生与发展
三、后工业社会的政策分析
第三章公共政策分析方法论
第一节现代科学方法论
一、科学方法的三个层次
二、现代科学方法论的内容
三、现代科学方法的认识论原则
第二节公共政策分析方法论基本内容及其相互关
一、事实分析
二、价值分析
三、规范分析
四、可行性分析
五、利益分析
第三节公共政策分析的模型方法论
一、关于模型方法的基本思想
二、政策分析中的数学模型
三、建立数学模型应该注意的问题
第四节系统方法与系统分析
第一节系统分析方法
一、什么是系统分析
（一）系统的概念
美国韦氏词典把系统定义为：是有组织的或被组织化了的总体；又构成总体的各种概念、原理有规则的相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。系统包含三大基本特征：第一，
系统是由要素组成的；第二，各要素间存在着相互联系、相互作用的关系；第三，由要素及要素间关系构成的整体具有特定的功能。
（二）系统分析的概念
系统分析是一门新兴的边缘学科，至今还没有统一的定义。国外学者对系统分析有不同的看法，例如：
政策科学家克朗认为，系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集
合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科学分支。应用系统
分析的目的在于改进公共的和私营的组织系统。
贝塔朗菲认为，系统分析提出一定的目标，为寻找实现目标的方法和手段，又要求系统专家
或专家组在极其复杂的相互关系网屮，按最大效益和最小费用的标准去考虑不同的解决方案
并选出可能的最优方案。
费茨杰拉德认为，系统分析方法是分析和评价系统屮各个决策点就系统的效果所产生的各种影响和制约。在系统分析中，一个系统的设计是以各种决策点为依据。
切克兰德认为，系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。是一种科学的作业程序或方
法，考虑所有不确定的因素，找出能够实现目标的各种可能方案。然后，比较每一方案的费
用效益比，通过决策者对问题的直觉与判断，以决定最有力的可行方案。
美国兰德公司认为，系统分析对于运筹学的关系犹如战略Z于战术的关系。
综上所述，系统分析是一种系统研究的方法，他运用现代科学的方法和技术对构成事物
的系统的各个要素及气象和关系进行分析、比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供
可靠的依据。因此，可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出
发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得最优化的整体目标的现代科学方法及政策分析方法。
二、系统分析的特征
1、以整体为目标
2、以特定问题为重点
3、运用定量分析方法
4、凭借价值判断
三、系统分析的基本原则
1、内部条件与外部条件相结合的原则
2、当前利益和长远利益相结合的原则
3、局部效益和整体效益相结合的原则
4、定量分析和定性分析相结合的原则
四、系统分析的内容
（一）整体分析的运用
1、系统的各个要素和单元对系统整体均有其独特作用，突出整体屮的任何局部的作用都
将影响到整体效果的发挥。
2、系统的各个组成部分必须按照系统的整体目标进行有序化，偏离系统整体目标或分散
目标都会增加系统的内耗。
3、必须不断调整和处理系统的各个要素和单元屮不合理或相互矛盾的成分。
系统的整体功能大于部分功能之和。
（二）结构分析
作为系统分析的一个重要组成部分，是寻求系统合理结构的途径和方法，目的是找出系统
结构上的层次性、相关性和协同性特征，使系统的组成要素及其相互关联在分布上达到最优组合和输出。
1、层次分析（analytical hierarchy process, AHP ）的运用
是美国著名运筹学家萨蒂教授于20世纪70年代提出的一种系统分析方法。是分析多目标、
多准则等复杂的公共管理问题的工具。是以用于解决那些难以完全用定量方法进行分析的公共决策问题。
运用层次分析解决问题的思路：首先，明确问题中包含的各因素及其相互关系，把要解决的
问题分层系列化，根据问题的性质和要达到的目标，将问题分解为不同的组成因素，按照因
素之间的相互影响和隶属关系将其分层组合，形成一个递阶的、有序的层次结构模型。其次，
对模型屮的每一层次因素的相对重要性，一举人们对客观现实的判断给与定量表示，再利用
数学方法确定每一层次全部因素相对重要性的权值。最后，通过综合计算各层因素相对重要
性的权值，得到最底层相对于最高层的相对重要性秩序的组合权值，以此作为评价和选择方
案的依据。具体可分解为五个步骤：建立层结构模型；构造判断矩阵；层次单排序；层次总排序；一致性检验。（第200页）
2、相关分析的运用
相关分析的原理要求在政策研究的过程屮重视在问题界定、目标却和方案规划中，应充分注
意到各种问题以及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、字母表和总目标以
及自方案和总方案之间的关系，注意问题、目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互
联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行效果可能产生的影响，从而设计出理想的或较优
的政策方案。
3、协同分析的运用
协同形势Z系统发展变化屮各部分发展变化的同步性，即系统变化引起系统各要素或单元及
环境的变化的必然性和规律性。协同性关键在于对矛盾进行及时处理，避免出瞎闹顿尖锐对
立的局面，防止系统本身走向分裂解体。
（三）逻辑分析
是指对系统的实质内容进行逻辑的分析，以揭示系统逻辑结构的方法。主要范畴和过程：1、
目标，即为解决公共问题所要达到的目的和指标。2、备选方案，即为实现目标而设计的具
体措施和方案，并对此进行可行性论证。3、模型，即按照原有方案设想建构分析模型，以
找出说明系统功能的主要因素及其相互关系，包括系统的输入、输出、转换关系，系统的目
标和约束等。4、费用，即政策方案实施过程屮各种成本开支的总和。5、效果，即政策方案
的实施在社会环境里产生的反应和效果。6、评价，按照一定价值标准对政策方案进行的价
值评估。7、优化，为实现最优效果而对这个方案进行的优化排序和选择决策。以上过程见下图：分析求解费用、效果
目标------- 备选方案---------- ?模型---------------- 评价---------- 优化排序、选择决策
逻辑分析过程
（四）环境分析（详见政治系统分析）
环境因素主要有：物理技术环境；社会经济环境；文化心理环境。五、
系统分析中的定量技术和定性分析（参见定性与定量分析方法）
案例：计划一项目一预算制度（PPBS）
引自［美］费斯勒、凯特尔：《行政过程的政治状况》，北京，中国人民大学出版社，
理性途径凭借其逻辑而拥有许多追随者。然而，正如PPBS案例所表明的那样，理性决策直接明了的逻辑在现实屮存在相当大的变动，而且，系统分析实施过程中存在的障碍可能
会导致其最终失败。
1961年，美国国防部长罗伯特? 麦克纳马拉（Robert McNamara）在五角大楼里推介使用了PPBSo这项方法分三个步骤：（1）计划。高层官员制定国防活动的五年战略。（2）项目。将
战略转化为对国防部的需要的具体说明，包括应在何时购买何种武器系统。（3）预算。将项
目转变为每个年度的预算要求，其基本思路就是要将年度预算过程与长期计划相挂钩，而不
是与随意性要求相联系。而且，每个分支机构都要根据规划而不是单位编制来制定预算。如
五角大楼会根据国家的战略要求决定是否需要喷气式战斗机，如果需要的话，它要具备什么
性能。而在预算方面，麦克纳马拉希望规划预算能够通过减少机构间为其特有的武器系统而进行的竞争来压低开支。
约翰逊总统对国防部所取得的成效甚为满意。1965年，他将PPBS推广到几乎所有的
联邦非军事部门和机构，每个机构都要以计划的形式向预算局提交预算。计划预算要有大量
的论证资料，这些资料包括“所有相关的结果、费用、资金需要“以及”解决问题的各种途
径所需的成本和收益%此外，各个机构还要为未来计划和资金拟定一个五年规划。然而，这些规划往往是”冗长的愿望清单，列明了机构在没有被施加财政约束的情况下想在它们的计划上所做的投入“。PPBS文件和机构实际计划之间的联系往往很模糊。同时，由于国会仍
沿袭旧的方式来操作拨款程序，PPBS与国会决议间的联系实际上也很模糊。
PPBS没有对总统及国会的预算决议加以结合和改进，反而创建了自己的文案工作领域，
PPBS最终不堪重负而失败。1971年6月，当行政管理与预算局停止要求各机构将常规预算申请同PPBS文件一-起上交时，联邦政府的PPBS也就宣告终结了。
从其最初的目标来看，PPBS是个失败的例子，它未能改变政府计划的基础，也未能真正把预算一一政府的投人一一和它的产出联系起来。在尝试过该方法的外国政府和美国几乎
所有的州及地方政府中，其结果都是相似的。PPBS的失败部分归因于预算者无法应付该制
度在分析上的负担，从根本上讲，它的失败是因为设计上存在明显的缺陷：PPBS没有根据
它要运作的组织环境来设计。首先，PPBS的设计者将国会排除在外，而且PPBS的实施者“
拒绝向国会透露依据PPBS所做的研究和有关信息。。。。。（可是）缺少这种信息，国会甚至连
针对项目进展提出恰当问题的能力都会受到严重削弱“。其次，虽然PPBS仅是行政机关的
一?种工具，但甚至连这种有限的环境因素也被忽略掉了。PPBS实施者对如何化解行政抵制
准备不足，任何创新都会招致这样的抵制，但PPBS实施者似乎对许多其他政府官员显得相
当傲慢。PPBS的实施使下层组织非常不安，因为PPBS看起来要夺走他们的权力（权力被
集屮到机构负责人和预算局手中厂使分析工作从深明政策领域的机构人员手里转移到那些
擅长量化却不熟悉政策领域的PPBS技术人员手中，同时它要求的大量文件报告却对决策无
任何明显的作用，PPBS仍具有相当大的成效。它把大量能干的分析者引入政府，其屮的许多人仍在为政府效力。它使许多高层官员和职业公务员熟悉了一种论述问题的新风格：强调
解释目标、形成实现目标的各种途径以及在适当的时候使成本收益量化。现在，制定项目成
本的多年规划已成为国会预算程序中的例行部分。
此外，五角大楼现在仍积极地实施一项修正过的PPBSo国防部官员继续制定长期规划，
将这些规划转变为具体计划，然后再形成预算。这一过程的运作方式因行政方面的差异而有
相当大的区别。共和党政府倾向于授予各个机构更多权力，而民主党政府则将权力更多地收
归于国防部长身上。尽管PPBS持续存在，但结果却仍令人失望。原助理国防部长劳伦
斯? J ?科伯（Lawrence J - Korb）认为在里根时期，高层官员采取的PPBS使得国防部的合
理预算近乎崩溃，并是对国家一致性的进一步破坏。事实上，当1987年末温伯格（Weinberger）
离开五角大楼的时候，预算程序近乎一片混乱。科伯认为，国防部的规划对“预算程序几乎
毫无影响”，规划会议的参与人数过多以致根本无法做岀有意义的决策，而前期的决策从来不会促成最终预算决策的形成。
案例分析，指出PPBS最终失败的原因。
第四章政治决策与数学分析的基本模型
第一节政治决策模型
一、理性决策模型
理性决策模型，也被部分人成为科学决策模型。他的基本出发点是，人们在决策是遵循最大化原则，抉择最优方案，谋求最大效益。作为决策的主体，始终坚持理性化活动，不存在任何非理性成分。
（一）这种模式通常包含了下列基本内容：
1、决策者面临的是一个既定的问题，该问题同其他问题的区别非常明显，或者至少
同其他问题相比，它是最重要的。
2、决策者选择决定的各种目的、价值或目标是明确的，或是希望利益最大，或是希望损失最小，而且可以依据不
同目标的重要性进行排序。
3、决策者有可供选择的两个以上的方案，面对着这些方案，通常在逐一选择的基础上，
选取其屮一个。假如方案基本是相同的，通常会作相同的决定。
4、决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态。它们是不以人们意志为转移的不可控因素。
5、决策者会将每一个方案，在不同的自然状态下的受益值（程度）或损失值（程度）计（估）
算出来，经过比较后，按照决策者的价值偏好，选出其中最佳者。
（二）理性决策在实际中必须具备以下基本条件：
1、决策过程中必须获得全部有效的信息。
2、寻找出与实现目标相关的所有决策方案。
3、能够准确地预测出每一个方案在不同的客观条件下所能产生的结果。
4、非常清楚那些直接或间接参与公共政策制定的人们的社会价值偏向及其所占的相
对比重。
5、可以选择出最优化的决策方案。
（三）评价
理性决策模型所要求达到的基本条件，在现实生活屮几乎是无法实现的。因此它遭到了许多学者的强烈批评。其中最突出的是查尔斯?林德布洛姆与赫伯特?西蒙。
林德布洛姆指岀：决策者并不是面对一个既定问题，而只是首先必须找出和说明问题。问题是什么？不同的人会有不同的认识与看法。比如物价迅速上涨，需要对通货膨胀问题做出反应。
首先，明确这一问题的症结所在，往往十分困难。因为不同的利益代表者，会从各自的利益看待这些问题，围绕着通货膨胀存在不存在，若存在，其程度和影响怎样，以及产生通货膨胀的原因是什么等问题，人们都会有不同的回答。
其次，决策者受到价值观的影响，选择方案往往会发生价值冲突。比较、衡量、判断价值冲
突屮的是与非是极其困难的。靠分析是无法解决价值观矛盾的，因为分析不能证明人的价值观，也不可能用行政命令统一人们的价值观。
再次，有人认为”公共利益“可以作为决策标准，林德布洛姆批评了这种认识，认为在构成公共利益要素这个问题上，人们并没有普遍一致的意见，公共利益不表示一致同意的利益。
第四，决策中的相关分析不是万能的。决策受时间与资源的限制，对复杂决策讲，不
会做出无穷尽的，甚至长时间的分析，也不会花费太昂贵代价用于分析，或者等待一切分析妥当再作决定，否则会贻误时机。
西蒙进一步补充，决策过程屮要收集到与决策状况有关的全部信息是不可能的。决策
者处理信息的能力十分有限，不可能对信息做出最优化的处理与分析，因而不能获得百分之百的最佳决策。
二、渐进决策模型
渐进决策模型最初是由美国著名的政治学家和政策科学家林德布洛姆于1959年发表的《“渐
进调适”的科学》中提出的。渐进决策模型也是从批判理性决策模型入手的。
（一）渐进决策提出的社会背景
林德布洛姆关于渐进决策的思想，在他的早期著作《政治、经济、福利》一书中己具雏形。
他在书中提出了社会政治过程有四种基本形态：
1、价格体系对政治领袖来说，只有服务而无权力，他们不会屈从；但只有权力而无服
务，又会失去大众的支持。如价格体系一样，政治领袖控制着社会大众，同时又被社会大众
控制，两者相互控制。