市区绿化养护财政支出绩效评价报告-改

市区绿化养护市场化运作财政专项补助

绩效评价报告

一、绩效评价的总体情况介绍和基本结论

近年来，随着我市社会经济的发展，人民生活水平的改善，社会各界对城区生活和工作环境的要求越来越高。市委、市政府顺应民意，把城区园林绿化建设作为改善城市生态环境，美化城市，提升城市形象和品位，促进社会和谐发展的一项重要工作来抓。适应创建园林式、花园式生态城市等专项活动的要求，城区公共绿地面积不断扩大，养护任务迅速增加，原有的绿化养护管理体制已不能适应形势发展的需要。为进一步提高城区公共绿地养护水平和质量，我市从2006年开始选择城市东入口、蜀岗西峰生态公园、漕河风光带、邗沟风光带等四块绿地，尝试对城区公共绿地养护管理进行市场化运作改革试点，努力探索城市绿地养护市场化管理模式。

绿化养护财政专项补助绩效评价是指政府和财政部门根据“花钱买服务”的理念和相应规范程序，借助于绩效评价指标体系，对财政专项绿化养护资金的业绩和效果进行评议和估价的制度。通过对城区市场化运作试点绿地养护管理的绩效评价，全面了解城区城市东入口、蜀冈西峰生态公园、漕河风光带、邗沟风光带等四块绿地养护期内的绿化养护、园林设施维护、卫生保洁、绿地保护等情况，调查社会各界对绿化养护管理的满意度，综合

评价绿化养护的质量和财政投入资金使用的效益和效率，总结成绩，发现问题，促进绿化养护市场化运作试点财政资专项补助金安排的科学性、合理性和效益性，为制定科学的绿化养护财政支出预算提供决策参考依据。

评价工作自2008年3月中旬开始启动，经过前期准备、具体实施和工作总结三个阶段。在前期准备阶段，由市财政局绩效评价处和经济建设处组成的评价工作小组在深入各绿地养护管理和实施单位大量调研和广泛征求意见的基础上，搜集、整理、参阅有关绿地养护方面的文献资料，自行研究设计了一套切合城区绿地养护管理实际、可操作性强的评价指标体系，并顺利通过了我市绿化养护管理专家的论证；成立了由市财政局、市园林局分管领导及相关部门、处室人员组成的绩效评价领导小组，召开了有关单位专业技术人员、专业管理人员、财务会计人员参加的专题动员布臵会，组织了业务培训。在具体实施阶段，各绿地养护实施单位根据《市区绿化养护财政专项补助绩效评价指标体系表》，及时填报了养护管理期（2006年4月1日至2008年3月31日）相关指标基础数据；园林部门与财政部门共同完成了对基础数据的审核；评价工作小组挑选了十二名扬州大学在校大学生作为绩效评价问卷调查的调查员进行“公众满意率”问卷调查；最后，评价工作小组对基层单位填报的基础数据和问卷调查结果进行汇总、分析，形成绩效评价报告。

评价工作小组总体认为，根据市政府领导的部署要求，各相

关部门高度重视绿地养护管理市场化运作试点工作，财政资金保障比较有力，专项资金使用比较合理，通过引入先进的管理理念和管理手段，实施养护竞争考核机制，增强了绿地养护单位和干部职工的责任意识，城市绿化养护工作管理水平、城市绿化覆盖率和成活率得到显著提高，城市绿地养护市场化运作的新机制初步建立。

二、取得的主要成绩

在财政资金的支持下，通过园林部门的努力，城区绿地养护市场化运作试点管理项目取得了较好的成绩，主要表现在以下几个方面：

（一）财政资金保障比较有力，资金使用效益比较好

由于以前养护经费是按单位编制拨付的，不是按实际养护任务核定的，因此经费安排与养护工作量不成比例，经费缺口大。市场化运作试点启动后，解决了两者之间的矛盾，绿地养护经费直接与养护任务和质量挂钩，按任务量拨给养护经费。在市场化运作试点的2年养护期内，市财政部门按招投标中标的金额应拨付财政资金380.75万元，实际拨付资金380.75万元，所拨付资金中含绿地养护所需的除草保洁、病虫害防治、修剪、浇水、施肥、松土等材料、劳务、设备、保险、赔偿费用，资金拨付到位率100%，为绿化养护管理各项工作的顺利开展提供了资金保障。如果依照江苏省城市绿地养护管理费用预算定额标准测算，四块绿地一年的养护费用约为286.54万元，实行市场化运作试点后，四块绿地

实际拨付年养护费用为190.38万元，一年节约财政资金96.16万元，财政资金节约率为33.56%，花了较少的钱，办了同样的事，财政资金使用效益大大提高。

（二）养护管理质量有所提高,养护工作成效较为显著

市场化运作试点项目实行招标承包制度，四块公共绿地的养护工作全部对外招标，招标工作遵循公开、公平、公正的原则，择优选用绿化养护队伍，绿化养护企业在养护期内对养护工作进行承包，实行专业化管理。各绿化养护单位充分利用自身的技术优势，合理配臵生产资料和劳动资源，集中精力抓好养护工作，管理全面到位，提高了养护水平和质量。较城区其他部分路段和地点的绿地而言，四块绿地的养护成效较为显著，精品的示范作用凸显。

图1 修剪合格率指标图（%）

从修剪合格率指标看（见图1），四块绿地乔木、花灌木、植物坪、草坪以及其他植被的修剪合格率完成情况很好，蜀岗西峰生态公园、漕河风光带、邗沟风光带的合格率均超过95%，部分项目完全合格，完成情况相对较差一点的城市东入口合格率也基

本在91%左右。

图2 病虫害危害率指标图（%）

从病虫害危害率指标看（见图2），四块绿地乔木、花灌木、植物坪、草坪以及其他植被遭受病虫侵害的程度除个别地带个别项目较高外，其余均较低,说明病虫防治得力,病虫对四块绿地植物几无可乘之机。

图3 保存率指标图（%）

从保存率指标看（见图3），四块绿地除城市东入口植物坪保存率为92.68%外，其他各类植株保存率均达到了96%以上，树木保存情况良好。

从杂草率指标看（见图4），蜀岗西峰生态公园、漕河风光带

两块绿地的植物坪、草坪以及其他植被的杂草率较低，几乎达到了无杂草状态。邗沟风光带、城市东入口除个别项目杂草率略高（最高的也仅为4.76%）外，其他项目情况良好。

图4 杂草率指标图（%）

图5 覆盖率指标图（%）

从覆盖率指标看（见图5），蜀岗西峰生态公园、漕河风光带、城市东入口三块绿地的草坪以及其他地被的覆盖率均保持在97%以上，邗沟风光带草坪以及其他地被的覆盖率也达到了95%，说明四块绿地草皮覆盖均匀，完好程度高。

（三）社会各界反映良好，公众满意度较高

在实施评价过程中，我们设计了公众满意率调查问卷，拟定

了十个方面的问题向社会各界和公众征求对养护工作的意见，并分别在四块绿地周围向过往市民随机发放调查问卷各450份，共1800份，获得有效问卷1800份。具体调查结果如下：

图6 养护管理总体满意度

社会公众对四块绿地养护管理的总体满意度较高（见图6），除城市东入口满意率为35.78%外，其余三块绿地的满意率均在69%以上，邗沟风光带的满意率达78.67%。

图7 养护水平、养护质量满意度

认为养护水平较高，养护质量较好的首推邗沟风光带，其养护水平、养护质量满意率为72.67%,然后依次为漕河风光带、蜀岗

西峰生态公园、城市东入口，分别为50%、49.78%、24.22%，但城市东入口不满意率达6%（见图7）。

图8 树木、花草修剪与造型满意度

图9 草坪生长满意度

社会公众对绿地内树木、花草的修剪与造型的满意度，除城市东入口为35.78%外，其余三块绿地均超过54%，不满意度较低（见图8）。草坪生长满意度是本次问卷调查所有指标中最低的一项，尽管四块绿地草坪覆盖率较高，但生长势、平整度以及草色纯度有待改进（见图9）。

（四）监督管理比较规范，检查考核比较到位

四块绿地承包给绿化专业公司以后，市园林部门围绕提高绿化养护质量这一目标，转变工作方法，实行科学、精细、分类分级管理，强化绿化管理部门的业务管理、技术指导和监督考核职能。

市园林部门与市财政部门进行会商，根据管养路段和地点的重要程度以及管养植物的种类将绿地分成一类、二类两个等级，分别制定了《扬州市绿地养护管理质量标准（试行）》、《扬州市市管绿地管护百分考核细则（试行）》、《扬州市绿地养护管理验收考核办法（试行）》等制度办法，对中标单位标段内的绿化养护、园林设施维护、卫生保洁、绿地保护等情况进行百分考核制。在拨付使用绿化养护专项资金时，市财政部门与市园林部门密切配合，严格按照招标文件与合同的要求，采取月度考核与季度、年度考核相结合、定期考核与不定期考核相结合的方法，规范考核检查流程，组织绿化养护专家实地督查打分，并把考核结果与养护费用挂钩，严格资金拨付，初步形成了“制定标准、确定定额、公开招标、企业承包、专业管理、部门监督”的市场化运作绿地养护运行机制。

三、存在的问题

城区绿地养护市场化运作试点管理项目获得的成绩是值得肯定的，但在发展过程中也存在一些问题。具体可归结为：（一）养护资金来源渠道单一，养护管理经费保障乏力

随着社会主义市场经济体制的逐步完善、“创建国家园林城

市，改善城市生态环境”这一战略目标向纵深推进、社会公众对城市园林绿化需求的不断提高，城区园林绿化的发展速度还会不断加快，城区绿地养护资金需求量将不断加大。但现行的城区绿地养护资金全部由政府投资，财政掏钱，资金来源渠道单一。面对不断增大的城区绿地养护的投入需求，由于地方财力有限，筹资任务势必比较艰巨，筹资压力加大，如果单单是依靠政府的财力支撑，将很难最大限度地满足城区园林绿化发展、绿地养护面积扩大、养护管理经费增多的需要，因而城区绿地养护存在资金供给保障乏力的隐患。

（二）绿化队伍良莠不齐，养护管理水平有待提升。

这几年，绿化施工养护队伍如雨后春笋相继涌现，发展至今，全市共有一百多家绿化施工养护队伍。这些单位大小不一，能力各异，水平参差不齐。

就目前承担城区四块绿地养护工作的四家单位人员结构看（见图10）：一是部分企业非专业人员多，专业人员少。如承担蜀岗西峰生态公园养护任务的扬州市城市绿化养护管理处共有非专业人员168名，占全处员工的66.93%，承担城市东入口养护任务的江陵物业有限责任公司共有非专业人员12名，占公司员工的48%，专业人员与非专业人员比例倒挂现象严重。二是养护管理人员多，懂养护技术的人员少。在养护过程中，养护企业从经济效益出发，大多聘用临时人员，这些人员有的虽具有一定的养护经验，但缺乏全面养护知识和专业技术。这种专业技术不是体现

在养护管理工作的每一个方面，如拨草、浇水、保洁等日常工作，体现不出专业技术性，只要是种过地的人都会做这些工作，但是，在土壤成份分析、肥料的配施、疑难病虫害的防治、绿化新品种新技术的引进和开发等方面就突出了专业技术性，要做好这方面的工作，需要雄厚的专业技术人才做基础，需要大量的人力、财力和物力的投入，这是把城区绿地管理推向市场后，部分企业盲目追求利润所难以做到的。三是技术工人和初级职称人员多，中、高级职称人员少。承担养护任务的四家企业中、高级职称人员数占专业人员数比例最高的为22.92%，最低的为12.05%。

图10 养护单位人员结构情况表（人）

综上所述，大多养护企业内部人员结构比例失调，同业间专业技术水平差异较大，一定程度上影响了养护管理工作的质量，局部地带出现病虫害防治不及时，肥水控制不当，草地质态不佳，植物死株率较高等影响绿地应有景观效果的现象也就不足为怪了。更要紧的是，绿化养护工作效果具有延时性，绿化养护工作所产生的效果并不是一两天就可能体现出来，需要有一个较长过程，这个过程可能是几个月，也可能是几年。一旦出现绿地养护

效果由好向坏发展趋势，当坏的效果显示出来时，往往已经无法弥补，养护企业所受到的损失仅仅是经济上的，而城区绿化效果所受的损失却是无法估量的，产生的影响也是比较大和无法挽回的。

（三）公共绿地生存条件差，养护管理难度比较大

城市东入口绿化带大多夹在人行道与机动车道之间，四周是水泥路或柏油路，由于道路绿地中的花草树木就生长在车道旁，汽车尾气往往对其直接喷射，特别是道路堵车时，高温尾气长时间喷射，有毒有害气体必然导致本来品种就趋于老化的许多树木枝枯叶黄，生长不良，严重的会造成脱水死亡；另外，厚厚的粉尘落满了枝叶，阻碍了树叶正常的光合作用，堵塞了叶片气孔致使其无法正常呼吸，严重的也会慢慢地死亡。

由于该路段属城市要道，交通繁忙，人车流量大，白天及初夜根本无法浇水，浇水工作只能安排在深夜进行。沿途道路上有许多公交站台，车站附近侧石边上的花常常被行人践踏，经常晚上刚补种好，第二天就被踩光，人行道上自行车停车点附近花钵内的花，也比较容易受伤，边上一圈常常被碰伤。因该绿化带地理位臵特殊，自然条件差，基础薄弱，养护管理难度较大。

（四）部分公众公德意识淡薄，养护破坏率较高

四块绿地均为开放式景观绿化带，要么地处城区繁华、繁忙地段，要么已成为社会公众休闲娱乐的广场，人口密度大，因而承受人为活动的数量、频率就高，部分市民公德意识不强，践踏

草坪、绿地的事件屡见不鲜，有意无意地损害树木、花坛的现象时有发生，乱扔垃圾、破坏园林设施的行为禁而不止。

图11 卫生保洁满意度

图12 园林设施维护满意度

从社会公众对四块绿地卫生保洁、园林设施维护满意度调查结果看，四块绿地卫生保洁情况不容乐观，园林设施破坏率极高。受人为因素影响，四块绿地养护、维护、防范的工作量增多，养护成本加大，一定程度上影响了养护质量，养护企业苦不堪言（见图11、12）。

四、几点建议

通过对我市城区2006年4月至2008年3月间绿化养护市场化运作财政专项补助绩效评价，我们既看到了城区绿化养护市场化运作试点工作取得的成绩，也认识到试点工作存在的问题，为了更好地开展绿化养护工作，进一步扩大市场化运作试点面，促进绿化养护质量和水平的提升，我们提出以下几点建议：（一）加强绿化养护资金绩效管理，提高财政资金效率

绿化养护工作是城市公共绿地建设、管理、养护工作的重要一环，是改善市民生活、工作环境和推动经济发展的重要载体，是绿化、亮化、美化城市的积极举措。绿化养护工作的好坏，对巩固公共绿地建设成果，实现设计意图，发挥植物的综合功能和生态效益，促进环境保护，保证绿化的可持续发展等起着至关重要的作用。加强对绿化养护资金的绩效管理是提高财政资金使用效率的重要途径。关注养护绩效，是创人民满意绿化、建“城在园中、园在城中”的生态园林城市的重要体现，也是引导园林管理部门和绿化养护企业关注养护质量的重要抓手。园林管理部门、绿化养护企业要花好每一分钱，把有限的绿化养护经费用于有利于提升绿化养护管理水平和质量上来。园林管理部门在划拨绿化养护经费时，要对绿化养护企业建立绩效目标，并进行评价，保证财政资金的效率。

（二）制定绿化养护费用标准，合理拨付养护经费

要改变目前绿化养护经费分配方式，园林部门要制定详细的绿化养管工作计划和质量标准，并组织专家评议和审核其可行性，

财政部门要根据城区公共绿地面积和等级以及已经确定的养管计划，综合考虑树木、花草、地被、园林设施维护及卫生保洁等要素，对绿化养管经费进行准确地核定，并按年度进行动态管理和调整。经费核定原则不以越少越好，而是应以越准越好。养护经费中的各分项费用的使用要准确到位，跟踪管理，定期进行审核。同时，通过相关部门，严格控制生产经费以外的各项费用支出，逐步形成公共绿地养护资金科学、合理的核定机制。

（三）拓宽养护融资渠道，多元化筹集养护资金

当前，受计划经济和传统思维方式的束缚，“建、管、养城市公共绿地是政府的事”的思想普遍存在。一方面，地方财力有限，财政资金供求矛盾比较突出；另一方面，社会各界和单位、团体、个人没有投资建设养护公共绿地的意识，资金筹措渠道比较狭窄。如果只依靠政府投资，城市公共绿地事业就可能出现绿化建设和养护两难顾及的局面。这一客观现实决定了绿化事业要生存、发展，就必须走出靠政府单一投资的老框框，调动单位、团体、个人的绿化养护的积极性，动员全社会义务共养，实行“以资代劳”，积极探索适合市场经济发展新形势下的多元化筹资渠道的新路子。

（四）加强宣传教育，树立社会公众公德意识

在城区范围内开展“人人为绿化养护作贡献”等系列活动，加大宣传教育力度，加强社会舆论监督，转变市民对公共绿地养护管理观念，树立养护树木花草光荣、破坏树木花草可耻的公德

意识，形成绿化家园、人人有责的社会风气，集思广益、群策群力，开展对绿地的认养等活动。把绿化保护与环境保护、市民公众道德素质建设与遵纪守法结合起来，加大绿化的监察及执法处罚和力度，做到有法必依，执法必严。

（五）加强队伍建设，强化监督管理

做好绿化养护工作，必须有一支高素质的、相对稳定的绿化队伍。如果将绿化养护彻底推向市场，化整为零，完全靠招投标确定绿化养护企业，很难达到理想效果，操作不好会形成一盘散沙的局面。因此打造一支国有控股或参股的绿化队伍，发挥绿化行业的“龙头”作用，是非常必要和重要的。园林管理部门要充分发挥绿化管理职能部门的作用，要加强养护人员专业技术培训，提高养护管理技术水平；要在责、权、利相统一的基础上进一步建立和完善养护管理责任制和竞争机制，签订养护责任状，确保养护责任到人；要出台养护技术和质量标准，保证养护管理工作的可操作性；要改革现行的单纯行政式的专业评价考核方式，采用专业评价与群众评价相结合的考核方式，除了每月一次的专业评价考核外，可招募一支义务评价队伍，确定各自分管的路段，要求每天实施一次检查，每天出具一张考核情况表，杜绝每月一次考核的做法可能引起的养护企业突击“大扫除”，使得考核流于形式和“走过场”现象的发生。对养护措施好、管理突出的绿地，要总结经验，发扬成绩，对管理不到位、养护水平差的绿地，要加大惩戒力度，奖优罚劣，赏罚分明。