关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见
推行说理性处罚文书 构建服务型执法模式.doc
改革开放·民主法制建设30年理论研讨征文推行说理性处罚文书构建服务型执法模式云南省食品药品监督管理局赖方良摘要行政机关推行说理性行政处罚决定书，能有效规范执法行为，提高行政效能，提升政府形象，促进社会和谐。
本文阐述了推行说理性行政处罚决定书必要性、重要性和可行性，剖析了现行行政处罚决定书存在的主要问题和原因，提出了说理性行政处罚决定书的制作要求、适用范围和推行建议。
关键词推行说理行政处罚文书说理性行政处罚决定书是行政机关根据法律规定采用说明理由的方式，对行政相对人的违法行为进行行政处罚的定性和裁量处罚决定而制作的行政执法文书，具有完整引用法条、提供证据支撑、定性量罚透明、说明执法程序的特征。
一、推行说理性行政处罚决定书的必要性重要性可行性（一）必要性1、依法行政的需要。
依法行政不仅要求行政机关按照法律法规规定的条件、种类、幅度范围实施行政管理，也要求行政机关的管理行为符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。
而行政机关在行使行政处罚决定时使用说理性行政处罚文书，将行政处罚的合法性、合理性通过说理表达出来，体现了依法行政的理念。
2、廉洁行政的需要。
说理性行政处罚决定书对案件违法行为情节、当事人主观态度、悔过表现、危害结果、裁量依据进行充分表述，对收集证据及当事人陈述申辩进行说明，将整个执法过程置于“阳光”之下，这对行政机关廉政建设具有促进作用。
3、司法审查的需要。
行政机关作出行政处罚决定后，案件并不一定因此而终结，受处罚的当事人可能会对行政机关作出的处罚因不服而向人民法院提起行政诉讼，使行政机关作出的行政处罚案件进入司法审查程序。
说理性行政处罚决定书全面、完整地表述作出行政处罚的过程，有助于法院审理、裁定。
（二）重要性1、有利科学监管。
科学监管的理念在于“降低行政成本，节约行政资源，提高行政效益，进而全面提升行政能力”。
在行政处罚决定书中增强说理，把事理讲清、法理讲准、情理讲明，有助于行政相对人明白自己的违法行为错在哪里，心服口服地接受处罚，减少行政复议和行政诉讼的产生，并能对行政相对人规范生产经营发挥指导作用，降低再次违法机率。
全面推行说理式处罚文书 规范行政执法行为——全国部分省(区、市)工商局推行说理式处罚文书经验交流
在较短 时间有明显改进 。 重庆市局 经济检 查执 法
局 董 世 远 副 局 长 告 诉 记 者 ， 年 重 庆 市局 将 专 门 今
长也 有 同样 感受 ， 办案人 员从发 现案 源开始 就 “ 要 收集证据 ， 只有 办案过程 规 范有序 ， 处罚 文书
才 能说 理 充 分 。 ”
下 ， 四 川 省 局 、 庆 市局 倡 议 ， 庆 、 川 、 由 重 重 四 贵
案 过程 中， 多次与 当事人 进行 沟通 ， 真 听取 他 认
们 的 陈 述 意 见 。 为什 么认 定 其 行 为 属 于 限 制 竞 对
争行为 ， 六 方面进行 分析和 说 明， 阐明其作 从 并
与处罚相 结合的原 则。处罚文书以案说法 ， 摆事
实 、 道 理 ， 处 罚人 看得 明 白、 讲 被 罚得 服 气 ， 推 行 “
商建设 的意见》 “ 。 任务很 明确 ， 关键要抓 落实。 ”
总局 竞争执 法局案 件督查协 调处李 红旭 处长告 诉记 者 ， 争执 法局在去年 ４月下发 的指 导意见 竞 中已经明确 ， 力争 用 ３年 时间， 即截至 ２ １ 年 底 ０２ 前 ，对竞争执法案件全部 实行说理式 处罚 文书。 为推进这 项工作 ， 总局 已组 织系统 内专 家精 选各
文书 的经验 ； 二是在 总局 的指导 下 ， 重庆 、 四川 、
贵 州、 南、 云 西藏这 西南五省 工商部 门签 署 了《 反 从 ２ ０ ０ ８年开始 ，通过 学习总局报刊上刊 载的经 垄断与反不正 当竞争执法 区域合作协议》 。东三
验， 自主 开 展 了推 行 说 理 式 处罚 文 书 工作 。
为 什 么连 续 几 年要 求 各 地 深入 推进 这 项 工 作 ， 就
浅谈说理性行政处罚决定书
规的准确性 明显提 高 ；三是适 用处罚 自 由裁 量 权 幅 度 明显 趋 于合 理 ； 三个 统 “
一
” 即教 育 、 罚 、 范 三 统 一 。 处 规
当事 人违法行为事 实时 ， 要按照何 时 、 何 行 的后果 、 局将 采取 的措施 等 ， 本 晓之 当 地 、 事 、 果等 基本要 素 ， 为 的具体 事 人以利害 ， 何 何 行 敦促 其主动履行处 罚内容 ，
１对 违法事实 认定 ，采 取 了证据 对 明违法行 为事 实 的所有 证据 ，都应 在决 人性向当事人 敞开 。 ．
应 和分 析 手 段 。认 定 违 法 事 实 需 要 确 凿 定 文 书 中一 一 列 述 ， 指 明其 证 明 内容 。 并
的证据 支撑 ，这样 就要求说 理性行政 处 对 调 查 取 证 的过 程 和 搜 集 证 据 的 方 式 、 件 都 有 其 固 有 的 特 点 和 特 有 的 表 现 形
处罚决定 书是行 政机关 阐释法律 、宣传
３ 推 行 说 理 性 行 政 处 罚 决 定 书 是 钝 法治最直接 的窗 口， ． 是面 向公众进行 法制
行 政 处 罚 决 定 的合 法 表 现 形 式 ，是 行 政 化执法矛盾 的必然 要求 。推行说 理性行 教育的生动教材 。 说理性行政处罚决定书 机 关行 使 自由裁量权 的最终载体 ，也是 政处罚文 书就是要 求所制作 的文书应 当 通过严密 的逻辑 推理 ， 充分 的论证 ， 当 将
随着社会 主义法律体 系框 架 的基本 人 主观态 度 、 悔过 表现 、 害结果 、 危 裁量 理 解 是 写 不 好 的 。 这 就 迫 使 我 们 的 行 政 形 成 ， 民的 法 律 意 识 不 断 增 强 ， 行 行 依 据 进 行 充 分 表 述 ，对 收集 的 证 据 以 及 执 法 人 员 去 学 习 、 高 ， 领 导 要 我 学 为 公 现 提 变
行政处罚决定书(说理式)
行政处罚决定书（说理式）
罚字[ ]第号
当事人基本情况：
案件来源:
现查明:
证明以上事实的主要证据有：
当事人（陈述、申辩或听证情况）
本机关认为：
鉴于
决定给予的行政处罚。
处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至，账号。
逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。
如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向人民政府或者申请行政复议，或者在6个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但本决定不停止执行，法律另有规定的除外。
逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，本机关将依法申请人民法院强制执行或者依照有关规定强制执行。
行政执法机关名称（印章）
年月日
制作要求及注意事项
一、本文书适用于重大、复杂、疑难或当事人有争议，需要进行详细说理的行政处罚案件。
二、行政处罚决定书应有说理性内容，说明事理、情理和法理。
主要包括：
1.对违法行为的构成要件、因果关系和违法事实的认定过程等陈述清楚；
2.阐述证据形式和证据所要证明的内容；
3.适用法律依据时应当完整地引用定性依据和处罚依据；
4.对当事人陈述申辩理由、证据或听证的过程、结论和行政机关是否采纳意见的理由、依据，应当详细阐述，当事人放弃陈述申辩或听证的也应予以说明；
5.作出从重、从轻、减轻或其他有裁量幅度的行政处罚的，应当在行政处罚决定书中说明法定理由和依据。
三、其他有关制作要求及注意事项依照参考文书样式之二十四执行。
四、本文书一式三份，一份交当事人，一份交银行，一份由承办机构留存。
对规范行政处罚自由裁量权工作的建议有哪些
对规范行政处罚自由裁量权工作的建议有哪些行政处罚自由裁量权是一项监督制度，在我国有相当多的法律法规都对涉及处罚的条款规定了行政处罚自由裁量权。
但由于很多执法人员在工作中不能严格执行规定，而导致很大程度上权利被滥用，因此规范行政处罚自由裁量权工作显得尤为重要。
行政处罚自由裁量权是一项监督制度，在我国有相当多的法律法规都对涉及处罚的条款规定了行政处罚自由裁量权。
但由于很多执法人员在工作中不能严格执行规定，而导致很大程度上权利被滥用，因此规范行政处罚自由裁量权工作显得尤为重要。
▲一、各地规范行政处罚自由裁量权的情况截至目前，全国所有的省级工商和市场监管部门都建立了相应的行政处罚自由裁量权基准制度，在梳理权力清单基础上，对于常用法律、法规制定具体的处罚标准，并且根据上位法的立改废情况及时调整。
例如，安徽省工商局2006年7月1日起实施《安徽省工商行政管理机关行政处罚罚款裁量参照执行标准》，对于保证全省工商系统公平公正执法，规范基层执法行为、促进依法行政起到了积极作用。
广东省工商局2006年制定了《广东省工商行政管理局规范行政处罚自由裁量权方案》及其业务软件应用实施方案，运用信息化手段在案件管理系统中予以实现，2009年制定了《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》。
福建省工商局在2004年分档分级基础上，于2012年制定了《福建省工商行政管理机关行政裁量权适用规则》，2015年开始启动修订程序，初步完成了《福建省工商行政管理系统适用35部法律法规行政处罚裁量基准》和《福建省工商行政管理系统行政处罚自由裁量权适用规则》。
全国各省级(含副省级)工商和市场监管部门出台的规范行政处罚自由裁量权的意见，充分考虑各地的经济发展水平、执法人员法律素养等实际，进一步丰富了总局关于正确行使行政处罚自由裁量权指导意见的具体内容，有效提升了执法水平，履行好岗位职责，在各地政府的行政执法考核中名列前茅，受到各地主管部门的充分肯定。
依法履职,切实做到依法行政新常态
依法履职，切实做到依法行政新常态党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国开启了法治中国的新征程。
在建设法治国家、法治政府、法治社会的新形势下,依法治国、依法执政、依法行政必然是一种新常态。
通过最近一段的学习，我认为，作为市场监管部门，必须严格执法、公正执法,以实际行动落实中央依法治国的决策部署，做依法行政的模范。
一、新常态下规范执法主体资格。
严格按照法律法规关于执法主体资格的规定，确定合法有效的执法主体，确保行政主体合法，尤其是明确基层市场监管部门作为执法主体所拥有的执法权限，因为基层市场监管所在行政执法的最前线,直接面对错综复杂的经济问题和广大人民群众的利益，必须严格把好主体执法资格的第一关，明确执法责任，完善执法程序,规范执法行为。
建立执法人员考核制,实现持证执法。
完善执法人员定期培训制，通过岗位练兵等活动，提高现代经济社会执法者的业务素质和执法能力。
强化廉洁自律，通过签订党风廉政责任状、经常性开展反腐倡廉教育、严格追究责任等方法,提高执法者依法行政、秉公执法意识.二、新常态下规范执法办案行为。
程序合法性和正义性,不仅是一个法律制度有效运行的保障，也是实现法律价值及构建和谐工商的重要检验标准.强化办案工作制度就是将执法程序化落实到制度中的重要方式。
一是规范办案文书，逐步推行说理性行政处罚决定书,增强程序说理、事实说理、证据说理、法律说理、陈述申辩说理、救济风险说理、文书格式应用，最大限度使案件说理清楚，法律适用，说理明确，情理说理到位,从而提高办案的正规化、系统化；通过规范综合办案程序、整合办案信息、强化办案指导等方式，将案件的立案、审案、结案三个环节纳入规章和制度规范的范畴。
二是规范处罚告知和听证告知程序,通过法制机构监督和提高当事人法律意识等方式，将处罚告知和听证告知程序制度化，从而确保当事人的合法权益得到行使。
三是严格遵循自由裁量权制度。
说理式行政执法的探索与思考——以成都工商推行说理式处罚文书为例
就反映了工商行政管理机关在执法中落实科学发展观的 思想价值取向。
２ 从社会价值方面看， ． 说理式行政执法是行政执法
由制度的概念尚未形成共识 ， 但有一点是可以肯定的， 即
行政行为说明理由制度是指“ 行政主体在作 出对行政相 对人合法权益产生不利影响的行政行为时 ， 除法律有特 别规定外， 必须向行政相对人说明其作 出该行政行为的 事实因素、 法律依据 ， 以及进行 自由裁量时所考虑的政 策、 公益 、 形势、 习惯等因素” 的制度。 我们认为， 说理式 行政执法正是行政执法行为透明化、 公开化及理性化要
白办事、 以人为本、 构建和谐的执法价值追求 ， 使行政执 法机关在执法办案中能取得更加良好的社会效果。 ３． 从制度价值方面看， 说理式行政执法是行ｍ￣法 ＡＡ －
机关改变“ 官念” 的有效措施。随着我国入世以后 ， 行政
二是行政执法说理不透彻。有的行政处罚决定书在 说理部分蜻蜒点水、 一笔带过。如， 对当事人的陈述申辩 意见没有采纳 ， 只是笼统一句话 “ 不予采纳”对不采纳的 ， 理由未作出说明 ， 有的甚至表述为 ： “ 纯属狡辩 ， 不能成
一
求。从《 行政处罚法》 实施以前的简单叙事式， 行政处 到《
罚法》 实施以后的规范套用式， 再到推行说理式行政处罚
文书 ， 充分体现 了工商行政管理机关在行政执法办案领 域践行科学发展观的具体行动。说理式行政处罚决定书 的“ ”充分体现 了工商行政管理机关执法办案的发展 理 ， 性， 了行政处罚事实的准确性， 体现 体现了行政处罚程序
机关执法为民的时代要求。说理式行政执法包括谠理式
执法行为和说理式执法文书两部分。说理式执法行为强
调说理贯穿执法检查、 案件调查、 陈述申辩、 文书送达等
行政处罚决定书“说理”初探
性， 就要 求 在行使 自由裁 量权 时 ， 解 释和说 明最 终 要 确定该 处 罚幅度 的理 由 ， 以此来 达 到制 约 行 政 权 的 滥用 ， 扼制 腐败 、 廉洁 现象 的发 生 。 不
２ ３有 利 于提 高执 法 水 平 能 否 说 理 、 理 是 否 充 ． 说
“ 根据 … …规 定 ， 当事 人 作 出 以下 处 罚 ” 对 适 用 对 ，
此 ， 罚不 仅是 单 纯 的行 政执 法 过程 ， 处 也是 具体 生动 的法 制宣 传活 动 ， 到教育公 民 、 起 法人 以及 其他 组织 应享 有什 么权 利 、 承担 什么 义务 的作用 。
３ 行 政处 罚 决定 书说 理 的主要 内容
分与 执法人 员 的素 质密 切相关 ， 因此 ， 必须下 大力 气 提高执 法 人员 的政 治 理 论 、 律 知 识 、 辑 思 维 、 法 逻 文 化水平 和 语言 、 文字 表 达能力 ， 而提 高执 法水平 。 从 ２４有 利 于法制 宣传 ． 《 政处 罚法 》 行 规定 ，实 施行 “ 政处 罚 ， 正 违 法 行 为 ， 当 坚 持 处 罚 与 教 育 相 结 纠 应
法行为的危害性 ， 加强对其法制宣传和教育 。时下 ， 如 何变 执法文 书 含糊 、 简单 、 粗糙 、 政命 令 式 为 透 行
明、 细致 、 和 、 分说 理式 ， 于规范 行政 自由裁量 温 充 对 权 的运用 ， 进执 法环 境和谐 具有 重要 的现实 意义 。 促 １ 现行 处 罚决定 书缺 乏说 理 的表现
中应 当载 明“ 违反 法律 法规 或 规 章 的事 实 和 证据 ”， 在法 律上 确立 了我 国行 政裁 决说 明理 由制 度 。推行 说 理式行 政处 罚决 定 书非 常必 要 。
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关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见
为深入贯彻实施《行政处罚法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《山东省行政程序规定》，进一步规范全省各级食品药品监管部门的行政处罚行为，提高食品药品监管人员的执法能力和水平，省局决定在全系统推行说理性行政处罚决定书，并提出以下意见：
一、充分认识推行说理性行政处罚决定书的重要性
行政处罚决定是行政机关对违反行政管理法律、法规和规章的行政相对人作出的具有法律效力的具体行政行为。
行政处罚决定书应当在全面、客观、公正调查案件事实的基础上作出，其质量反映行政机关依法行政的水平和执法人员的执法能力。
增强行政处罚决定书的说理性有利于进一步推进依法行政，提高执法办案质量，提升执法人员的业务素质和办案水平；有利于加强社会各界对行政执法工作的监督；有利于普及食品药品监管法律知识。
各级食品药品监管部门要切实统一思想，充分认识做好这项工作的重要意义，高度重视当前行政处罚决定书制作中存在的表述不清、说理不足、权威不够等问题，将推行说理性行政处罚决定书作为推进依法行政的一项基础性工作抓紧抓好，真正使说理性行政处罚决定书成为展示食品药品监管部门公正执法形象的重要载体。
二、准确把握说理性行政处罚决定书的基本要求
说理性行政处罚决定书的基本要求是：讲清认定违法事实的事理，讲准适用法律的法理，讲明处罚裁量的情理。
文字表述上要求叙事完整、逻辑严密、说理充分、论证有力、用词准确、语句流畅。
（一）认定违法事实方面：一要介绍当事人情况。
二要交待案件来源。
三要紧扣违法行为和法律责任的要素陈述违法事实，包括当事人何时、何地、从事何种违法行为，涉案标的物的数量、金额、违法所得，从事违法行为的主观意图、所采取的手段、造成的社会后果等。
四要列举相关证据，包括逐一详细列举主要证据，并说明证据所要证明的违法事实。
五要说明执法程序，包括采取行政强制措施、证据保全措施的情况，法定机构检验的情况，当事人陈述、申辩权或者申请听证权的告知及履行情况，对当事人提出的事实、理由或者证据进行复核以及是否采纳的情况等。
（二）适用法律方面：一要结合违法行为的构成要件和法律、法规或者规章的具体规定，对案件性质进行定性，说明当事人的行为构成什么违法行为。
二要详细引用对应的法律责任条款内容。
（三）处罚裁量方面：一要按照法律、法规和规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度行使裁量权，做到应罚尽罚。
二要对从轻、减轻、免除或者从重处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明，使自由裁量权的行使合法合理。
三、注重推行说理性行政处罚决定书的重点环节
推行说理性行政处罚决定书，必须注重以下环节：
（一）注重调查取证。
调查取证是写好说理性行政处罚决定书的前提。
要掌握和运用调查取证的必要技能，针对“何人、何时、何地、何事、何果”五个方面有计划地开展调查取证，防止随意性。
证据的收集应当满足违法事实认定的需要并结合案情加以取舍，证据的提取应当符合法定程序，证据的审查应当注重真实性、合法性和关联性，证据链应当完整并足以定案。
（二）注重法律论证。
法律论证是行政处罚决定书说理性的集中体现。
要坚持“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，运用法律原理对案件事实进行分析论证，在违法与合法、定性与定罚、情节轻重、危害性大小与量罚等核心问题上应当是非分明、说理充分。
（三）注重案件调查终结报告。
案件调查终结报告是说理性行政处罚决定书的基础。
作为内部文书，首先要做到对事实认定、证据采信、法律适用等实体和程序问题进行全面阐述，只有以事实清楚、证据确凿、说理充分的案件调查终结报告为基础，才能确保行政处罚决定书的充分说理性。
（四）要注重对处罚文书的审核。
文书审核是推行说理性行政处罚决定书的保障。
要进一步完善案件的合议和审核机制，承办人员、办案机构和法制机构要依次把好行政处罚决定书的起草关、合议关和审核关，保证说理性行政处罚决定书的水平和质量。
四、确保说理性行政处罚决定书稳步推行
推行说理性行政处罚决定书的工作思路是：结合实际，搞好试点，积累经验，示范带动，分步实施，扎实推进，计划用三年左右的时间在全系统推广。
具体做好以下几点：
一是加强组织领导。
各级食品药品监管部门要高度重视推行说理性行政处罚决定书工作，明确分管领导，落实机构责任，完善制度措施，按照省局的统一部署，狠抓落实，务求实效。
二是强化业务培训。
加强执法人员的专业知识和法律知识系统，通过内部培训、外部交流等多种形式提高执法人员的逻辑分析能力、法律应用能力、综合判断能力和文字表达能力，进一步提高行政处罚决定书的制作水平。
三是坚持示范带动，分步实施。
2012年各市局先在罚没款2万元以上、责令停产停业整顿或者吊销许可证的药品、医疗器械违法案件中试行说理性行政处罚决定书。
同时，选择1-2个执法基础较好的县（市、区）局作为试点单位，先在一定执法领域和案件范围内试行，在取得经验的基础上逐步扩大推行的领域和范围。
四是做好指导监督。
在推行说理性行政处罚决定书的过程中，各级法制机构要发挥指导和引领作用，搞好试点，培育典型，总结推广经验。
要加强对推行工作的监督检查，将说理性行政处罚决定书的基本要求纳入案卷评查标准，加强评议考核，促进办案质量不断提高。