新起点上的中国政治体制改革

《科学社会主义》(双月刊)2015年第3期新起点上的中国政治体制改革李海青赵玉洁摘要立足全面深化改革新起点，回顾30多年的政治体制改革历程，可以揭示出中国政治体制改革的演进逻辑:从过分理想化的党政分开思路到探索适合中国国情的党政关系模式，从更为注重经济民主到日益重视和发展多样化的政治民主，从强调更具工具色彩的法制到强调更具超越性与权威性的法治。

结合改革形势，认真分析中央相关决策，对于当前及未来一段时期中国的政治体制改革大致可做如下研判:改革要秉持现实问题推动的原则，更为深入地推进政治体制的结构性改革，愈益关注执政党自身机构与制度的改革，以选择性集权作为推进政治体制改革的策略性手段。

关键词政治体制改革党政关系法治选择性集权作者李海青，中央党校马克思主义理论教研部教授(北京100091);赵玉洁，北京中医药大学人文学院讲师(北京100029)。

自1978年改革大幕开启以来，中国政治体制改革已走过30余年的不平凡历程。

在全面深化改革的新起点上，有必要较为系统地回顾政治体制改革的阶段历程，总结经验教训，把握演进逻辑，并依据改革现实与中央顶层设计对当前及未来一段时期的政治体制改革路向进行分析与研判。

一、政治体制改革的历程回顾对于政治体制改革历程的阶段划分，学术界已有多种观点，有的划分还颇为细致，但总体而言仍具有一定的局限性：划分的原则与依据不清晰，随意性较强；过于侧重改革措施的列举，关于各阶段改革特点的分析不够深入；过于强调某些阶段之间的区别，对于各个阶段之间变与不变的复杂关系认识简单化。

实际上，看似简单的对改革阶段的划分，需要对各阶段改革的条件、任务以及阶段演进的多重原因进行细致分析。

基于改革具体条件、具体内容与具体要求在不同阶段上一定程度的变化，本文将迄今为止的中国政治体制改革大致分为如下五个时期。

第一个阶段，1978年三中全会至1986年是政治体制改革提出与初步启动时期。

建国之后陆续遭遇的一系列挫折特别是历时十年的文化大革命使人们对原有政治体制的弊端有了清醒的认识。

1978年5月开始的“真理标准问题讨论”是政治体制改革的思想舆论先声。

同年12月13日，在中央工作会议闭幕会上邓小平作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话，初步分析了原有政治体制的弊端，明确提出了社会主义民主与社会主义法制的改革目标。

随后召开的十一届三中全会吸收了这次讲话的精神，正式以党的会议公报的形式提出了政治体制改革的任务。

1980年8月18日，在现实改革与进一步思考基础上，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，深刻总结了建国以来我国政治实践正反两方面的经验教训，较为全面地分析了我国政治体制存在的主要弊端及其产生根源，再一次强调了改革的必要性与—89—紧迫性，并提出了较为系统的改革思路与举措。

这篇讲话是指导我国政治体制改革的纲领性文件。

第二个阶段，1986年至1989年十三届四中全会是改革蓝图制定与全面展开时期。

基于原有政治体制对经济发展的巨大束缚，1986年邓小平再次集中提出政治体制改革问题。

在相关研究与集中各方共识的基础上，1987年10月党的十二届七中全会通过了《政治体制改革总体设想》，这个文件的主要内容随后体现于党的十三大报告政治体制改革部分。

同年10月召开的党的十三大正式以党的全国代表大会的形式对政治体制改革的紧迫性、目标、内容、关键等进行了明确阐述。

改革的内容包括七大方面：实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设。

关键是党政分开。

第三个阶段，1989年十三届四中全会至2002年十六大：改革思路较大调整与现实性推进时期。

这一时期，直指病根的改革方式在较大程度上被调整，带有理想化色彩的改革方案被部分停止，稳定作为改革的前提条件被高度重视与强调，政治体制改革更多是由现实经济社会发展的迫切需要引发，应然性主观设计的意味相对弱化。

特别在党政关系问题上，不再笼统地强调党政分开，而是注重党的领导的加强与改善。

尤应一提的是，相较于前一阶段，这一时期政治体制改革在思想认识上不断深化，提出了依法治国、建设社会主义法治国家的理念，明确了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的改革原则。

第四个阶段，2002年十六大至2012年十八大：内外部条件的深刻变化与改革紧迫性的日益凸显时期。

本世纪初以来，在政治体制改革的内外部条件方面，发生了以下几方面影响深刻的变化。

其一，以2001年加入WTO为标志，中国更深更广地融入了全球化进程，这种融入对于中国政治体制改革特别是行政体制改革与政府治理转型产生的压力、动力与影响是巨大而长期的。

其二，一个独立性日益增强的社会领域的发展壮大。

此一领域强调公民权利，推进社会自治，批判公权滥政，对于政治体制改革构成了巨大的压力与动力。

其三，本世纪初以来中国网络的迅速发展，引发了中国政治生态的巨大变化。

其四，随着改革进入攻坚阶段，中国社会的利益矛盾与冲突日益频繁化，公民利益表达诉求强烈。

以上所论表明中国政治体制改革就内外部条件与环境而言已经进入了一个新的阶段。

内外部条件与环境的显著变化带给中国政治体制改革的是巨大的动力与压力。

第五个阶段，2012年十八大至今：进一步深化政治体制改革的新阶段面对日益累积的危机与问题，面对8年时间全面建成小康社会的艰巨任务，摆在十八大以后新一届中央领导集体面前的恐怕只有深化改革这一条路。

正是基于这样一种形势与任务，十八大报告提出要全面深化改革。

在政治体制改革方面，报告提出要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从加强社会主义民主政治制度建设、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系三个方面对于政治体制改革的深化做了系统战略部署。

2014年10月党的十八届四中全会又通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出必须在全面推进依法治国上作出总体部署、采取切实措施、迈出坚实步伐。

二、政治体制改革的演进逻辑站在新的改革起点，回顾30多年的政治—99—社会主义改革体制改革历程，深入反思总结，可以看到，迄今为止的中国政治体制改革有其自身的演进逻辑。

这种演进逻辑不是单线的，而是多维的，在此主要强调以下几个方面。

其一，从过分理想化的党政分开思路到探索适合中国国情的党政关系模式。

党政关系问题是中国政治体制改革不容回避的内容。

改革开放之初，邓小平就曾多次强调要党政分开，党的十三大报告形成了较为详细的改革思路。

但立足今天进行反思，十三大报告在党政关系问题上直指根本而在各个层面全面铺开的思路与举措并不十分妥当。

之所以这样讲，主要是基于如下两点认识。

一方面，当代中国作为发展中国家，其现代化过程需要有效权威的推动，而这一权威只能是中国共产党。

要求党政过快、过急、力度过大的分开，恐怕将会很大程度上削弱党的权威及其对政权与社会的控制与治理能力，从而与后发现代化国家权威主导的要求相悖。

另一方面，当时党政分开的现实指向是经济体制改革，是为了构建有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。

实际上，只要党政初步分开基本适应或暂时适应了经济形势的客观要求，再提出进一步的党政分开要求就带有了某种程度脱离实际的空想性质。

必须看到，包括党政分开在内的共产党从革命党向现代执政党的转型是随相关问题的不断凸显而逐步推进的长期渐进过程，并非短时期能够完全实现。

而十三大报告显然低估了这一点。

在随后的政治体制改革进程中，关于党政关系问题的改革思路做出了有针对性的调整。

一方面，党政分开依据现实需要依然在稳步推进而并没有搁置。

另一方面，基于以往的经验教训，这一时期的改革更强调党的领导的加强与改善，强调党的领导主要是政治、思想和组织领导，强调党要保持纯洁性、先进性，提高执政能力，而非像上一阶段一样对党的领导存在过分的弱化取向。

实际上，反思地看，至少在现代化进程的较长时间中，中国的党政关系会呈现出基于自身国情的特别类型：既在一定程度上体现政党政治的一般规律，党政适度分开，但执政党又不会像西方议会党一样形式上主要隐形于幕后运作，反而会基于现代化发展需要与应对执政危机需要在某种程度上、在某些方面强化自身权威。

其二，从相对侧重经济民主到日益重视和发展多样化的政治民主。

对于中国的政治体制改革而言，经济民主与政治民主两者都是重要的改革目标，在整个改革进程中，两方面都在不断推进建设。

但在不同阶段，政治体制改革在这两方面的着力程度并不完全相同。

改革开放之初，面对贫穷落后、温饱问题尚未得到有效解决的现状，迅速解放和发展生产力成为迫在眉睫的历史任务。

在这种情况下，通过政治体制改革来打破传统僵化的经济体制，逐步赋予广大民众以经济权利与自由，激发社会成员进行经济活动的积极性、主动性与创造性，成为改革的当务之急。

邓小平在改革之初就强调过经济民主的问题。

1986年9月至11月关于政治体制改革的几次谈话，集中体现了邓小平围绕经济发展来推进政治体制改革的想法。

而自上世纪90年代中后期以来，随着市场经济的不断发展，中国社会利益关系不断分化，公民的利益表达诉求愈益强烈，各种利益矛盾日益显性化。

同时，政治权力的贪腐问题也越来越凸显。

在这种情况下，加强政治民主自身建设以保障公民权利、整合社会利益冲突、遏制权力贪腐问题愈益成为改革的一项重要任务。

其三，从强调更具工具色彩的法制到强调更具超越性与权威性的法治。

改革开放之初，基于恢复被文革破坏的经济、政治与社会基本秩序的需要，基于避免建国后相当长时期个人过分集权问题再次—001—社会主义改革发生的需要，政治体制改革特别强调法制，即法律法规的建立健全与完善。

在这一规矩的初设与恢复阶段，对于法制的认识带有很大的工具理性色彩，法律往往只是被简单、片面地视为实现一定政策目标的工具和手段。

而随着社会主义市场经济体制的建立与不断完善，随着公共权力的执政合法性基础由传统强人魅力型向现代法理型的逐渐转变，随着社会大众现代政治意识的逐步启蒙，随着中国在全球化进程中对于现代政治文明的日益融入，基于对日益复杂的中国社会有效治理的需要，执政党对于中国政治体制改革的认识不断深化，提出了法治这一重要政治理念。

自党的十五大以来，党的历次代表大会都对此予以强调。

党的十八届四中全会的主题就是全面推进依法治国。

在法治的语境中，法不再仅仅具有工具理性色彩，其本身很大程度上变成了一种自身承载目的性价值、具有独立自在的神圣性和权威性、需要公民认同的制度模式，需要公民信仰的规范理念。

站在几千年中国历史发展的长河中来认识，从人治到法制再到法治，其中之转变的确是巨大的政治文明进步。