中国土地财政现象的法学分析_胡小杰

中国青年政治学院学报·法制与法治·2014年第3期

中国土地财政现象的法学分析

胡小杰

（内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特010021）

【摘要】“土地财政”是中国特有的一种财政现象，它在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也产生了一系列社会问题，加剧了社会矛盾，也与我国建立

社会主义土地公有制所要实现的目标相背离。因此，必须以“公共利益”为界

限约束政府经营土地的行为，改革农村土地流传制度，规范土地出让金使用，分

离土地经营和管理，完善土地政绩考核机制。

【关键词】土地财政公有制财政收入

一、“土地财政”的由来

自从实行土地有偿使用制度以来，我国的土地出让金就呈现了明显的增长态势，从1999年到2011年，政府从国有土地使用权出让中获得的出让金总额达12．75万亿元，年均近一万亿元。特别是2002年以后，土地出让金在地方财政收入中所占的比重迅速提升，到了2010年，地方政府的土地出让金收入已占当年地方本级财政收入的71．68%①。这说明地方政府土地出让金的收入已经超过税收收入。受调控的影响，2011年全国重点城市楼市成交处于低迷状态，但当年的土地出让金收入仍然达到3．15万亿元，较之2010年的出让额再创历史新高。2012年全国土地出让金总额为2．69万亿元，虽然收入总额较之前一年有所下降，但下半年重点一、二线城市土地市场持续回暖，国家的房地产调控政策仍阻止不了地王的出现。以2013年为例，9月5日，北京农展馆地块公开拍卖后，楼面价高达73099元/平米，成为北京乃至全国名副其实的新地王②。

以上数据显示，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源，土地出让金收入的增加幅度远高于全国财政总收入的增加幅度，这笔收入对于地方各级政府来说是非常重要的。我国的地方财政需要依靠土地经营来支持的现象，被称为“土地财政”。

二、土地公有制社会主义理想的异化

自20世纪80年代末期，我国建立了“土地一级市场国家垄断”的政府经营土地体制，允许

收稿日期：2014－03－20

作者简介：胡小杰，内蒙古大学公共管理学院博士研究生，内蒙古大学法学院讲师，主要研究经济法、房地产法。

①此数据由作者整理统计而成。参见国家统计局：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》。

②参见孙红丽：《北京农展馆地块楼面价突破7万土地收入归军队所有》，http：//www．mzyfz．com/cms/loushiguancha/zhi-

jiloushi/loushidongtai/html/926/2013－09－28/content－878029．html

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且只能由地方政府经营土地一级市场，开发商要想获得经营性用地不能依《物权法》第144条的规定，从其他分散的建设用地使用权人手中取得，而只能从地方政府垄断下的“一级市场”中取得。这种政府经营土地的体制产生了一个中国特有的财政现象———“土地财政”。我国之所以要建立政府经营土地的体制，并不是要实现“土地财政”目标，而是与我国的社会主义土地公有制密切相关的。因此，有必要对我国建立土地公有制及政府经营土地体制的目的和理论价值进行分析。

从历史发展的脉络来分析，许多伟人的土地思想中有关“社会主义”的观念对我国现在实行的政府经营土地体制的建立起了非常重要的作用。马克思的“地租理论”被孙中山、毛泽东等人接受并运用到中国的土地改革之中。孙中山提出的“三民主义”理论中，有很多社会主义的观念，比如“平均地权、涨价归公”的要点就是土地的所有权应该平均由社会的众人享有，然后在土地因为非劳动因素涨价时，涨价的部分通过一定的措施（比如增值税等）收归社会，其核心是将土地这种有限的自然资源在社会的众人中间依据法律理解的公平观念予以配置。毛泽东的土地观是对孙中山土地思想的发展。他认为，孙中山先生的这种社会主义土地观因为保留了土地私有，是难以达到地利共享的社会主义目标的，应确立“统一地权、平均地利”的社会主义土地纲领，实现土地公有制，并且以此为手段，实现土地利益由社会共享的目标。从20世纪50年代到改革开放初期很长的时间里，在普遍建立土地公有制之后，为了实现这种制度的价值目标，我国开始实行城市土地无偿使用制度，旨在通过公共土地来为民众“平均”分配住房等。这种做法就是一种民众共享地利的社会主义理想的实现方式。当然，改革开放之前数十年的教训证明，这种短缺经济的方式并不能有效地为社会民众提供足够的住房，反而因为资源的政府垄断而形成了新的不均衡，其中一个最明显的缺陷就是造成土地资源的巨大浪费。因此，这种计划体制无法达到让社会民众均享地利的目标。1988年，我国改革原来的无偿供地方式，建立土地有偿使用制度，在城市土地一级市场通过出让方式实现建设用地使用权的流转。1988年宪法修正案承认了国有土地有偿使用制度，随即中国全面启动了不动产市场。

从这个意义上讲，我国当前政府经营土地的体制是社会主义土地公有制的一种实现方式，其目的是为了实现社会主义土地公有制，即均享地利、共同富裕。这个社会主义的目标是我们从一开始就不应该忘记的。

我国的政府经营土地制度曾发挥过正面的推动作用。在20世纪80年代初期，地方政府经营土地主要表现为“旧城改造”，这和中国社会主导的价值体系是一致的。但随着社会主义市场经济目标的提出及分税制财政体制的建立，这种政府经营土地的制度却制造了“土地财政”现象，土地财政在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也使得土地公有制的社会主义理想发生异化。主要表现为：

其一，地方政府用计划经济的手段低价征地，再用市场经济的办法高价卖地，造成与民争利的客观现象，进一步加剧社会分配的不公。拆迁已演化成一个社会问题，这其中民众以性命抗争的事例屡见不鲜。与此同时，房价不断攀升，建立“土地一级市场国家垄断”的初衷和“居者有其屋”的社会主义理想难以实现，影响社会和谐。

其二，土地出让金收入逐渐与税收收入不相上下，甚至超过税收收入，这不仅造成地方财政收入的不稳定和难以长久持续，也会破坏税收在地方财政收支结构中的主导地位，异化地方公共财政结构。

其三，由于土地出让金一直未纳入财政预算管理，收支均缺乏严格的监督与约束，从全国层面看，目前我们仍然缺乏土地财政收入的权威信息，更无法知晓其最终的用途。近年来，土地经营已经成为中国官场腐败最大的渊薮。

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