如皋数字城管“智慧城管”调研报告定稿

管窥互联网时代“智慧城管”建设

“互联网+城管”课题组

（2015年10月）

为积极呼应“互联网+”行动计划，加快我市转型升级、结构调整步伐，课题组对宁波、杭州、南通等城市数字化城市管理工作进行专题考察学习，牵头住建、民政、交通、公安等部门，围绕“智慧城管”建设进行研讨与探索。现将调研情况汇报如下：

一、“智慧城管”的提出背景、内涵及管理目标

背景：随着经济社会的高速发展，城市化进程日新月异，城市规模不断扩大、城市各类设施等管理要素快速增加，城市的社会结构日趋复杂，阶层群体间的矛盾冲突逐渐增多、社会形状愈加活跃，群众的诉求不断提升，群众的维权意识也在逐步增强。因此，在城市管理各类问题日益突出的情况下，不但要积极推广数字化城市管理信息系统的建设，更要利用新技术、新理念、新思路，深化城市管理平台的研究，将物联网、云计算、新一代网络通信技术和高性能数字技术等新一代信息技术融入到智慧城市的建设中来，努力推进数字城管的下一代应用――“智慧城管”的建设，即实现城市各类资源的高度共享、各业务单元的协同联动、快速反应和精确管理，全局统筹指挥、独立全面过程监

督考核，面向行动、支撑一线，以人为本、强化服务的智能化城市管理模式。

内涵：智慧城管是充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通讯、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，强化信息获取自动化、监督管理精细化，业务职能协同化，服务手段多样化，辅助决策智能化、执法手段人性化，通过信息资源整合实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位的智慧化。智慧城管”是“数字城管”的拓展与升华。智慧城管概念的提出，是在已有“数字城管”建设丰富实践的基础上，进一步推进先进信息技术应用与全新城市管理和运营理念的融合，从而推动城市管理上台阶，城市公共服务上水平，为创新城市运营模式提出新方法、新思路。“智慧城管”是“智慧平台”和“智慧管理”的有机结合。通过广泛采用物联网、云计算、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术，构建一个智慧的信息平台，让管理对象更具智慧。提高城市管理规划、建设、管理、服务的智能化水平，使城市管理信息更全面、管理更高效、服务更便捷。

目标：建设“智慧城管”，需要充分利用现代信息技术，实现城市管理决策、城市管理过程、城市管理要素等全方位的数字化与智能化，推动城市管理公共服务能力的提升，努力实现标准创新、技术创新、管理模式创新、服务模式创新，打造服务型、开放型、效能型、智能型、和谐型城市管理。

二、当前国内智慧城市管理的模式与发展现状

模式一：网格式管理模式，以北京智慧城管为例

北京市城管执法部门借鉴国内外智慧城市建设的先进经验，以城管物联网平台建设为载体，积极构建集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧城管总体架构，大力推进物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术应用，全力打造面向知识社会的创新2.0模式。

就北京东城区智慧城管系统来说，不仅渗透到了文物保护、污染源调查等众多事务管理，还从“管事”到“管人”，如对流动人口的管理；将出租屋纳入数字城管信息系统，由城管监督员上门为流动人口提供相应的服务，并将人口数据信息反馈到相关管理部门；完成了网格化综合数据中心数据库体系的搭建，整合全区信息资源、实现“人、地、物、事、组织”等科学化、精细化、智能化管理。

北京城管对于构建“智慧城管”的基本要求是感知、分析、服务、指挥、监察五大功能的“五位一体”的物联网平台。依托“五位一体”的城管物联网平台建设，强化服务能力建设，强化与市民的互动、与社会的协同，提升快速回应群众诉求的能力和应急管理的能力。有利地推动城管执法的公共服务、指挥决策、巡查监察三大职能，实现了从“数字城管”向“智慧城管”的跨越，最终实现城市管理精细化、智能化、社会化的总体目标。

模式二：条块式管理模式，以杭州智慧城管为例

杭州市智慧城管以现代信息技术为依托，建立了科学的考评

体系、实施了信息采集市场化，着力完善数字城管标准和提升综合服务功能，搭建起全市统一的城市综合管理平台，明显提升了运行实效，在杭州打造“国内最清洁城市”、共建共享“生活品质之城”的实践中发挥了重要的作用。

在工作格局上，按照“一级监督、两级指挥、按责处置”的原则，杭州建立起全市统一的智慧城市综合管理平台，形成市、区及部门间联动的城市管理工作机制。

在运作体系上，成立市城管信息中心，履行监督的职能；搭建协同工作平台，履行指挥的职能；成立区二级协同指挥中心，强化城区指挥协调的力度。

在系统建设上，始终坚持资源整合，实现部门与部门、市与区之间的网络畅通，实现与市相关部门信息的共享与交互，大大降低建设成本，畅通信息交互的渠道。

在系统拓展上，杭州的智慧城管紧紧依托市级平台，在原覆盖城区的基础上，逐步覆盖全市7个县（市），将全市范围内实施城市化管理的区域全部纳入杭州市智慧城市管理的统一平台。此外，还进一步拓展覆盖的领域，通过智慧城管二期项目建设，将智慧城管由地面延伸至地下，逐步实现对城市地下管网和市政、公用、环卫、公共交通行业的全覆盖。杭州市通过实施智慧城管，将包括城市管理的人力资源和物力资源进行了整合，将街面治安监控系统和城管行政执法监控系统等都接入“智慧城管”运行系统。同时，在杭州的智慧城管指挥中心，还设立了协

同平台，由各职能部门派出专人进驻，当发生城市管理突发问题时，由市领导坐镇现场协调。

三、如皋市数字化城市管理基本情况

2011年8月，如皋市数字化城市管理系统建成，10月底正式运行。2013年1月，顺利通过了数字城管系统省级验收。如皋数字城管系统覆盖如城主城区约20平方公里以及经济技术开发区约15平方公里。系统平台包括公安、住建、交通、民政、如城等23个一级专业部门。系统采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，自主研发的“城管通”，创新信息及时采集传输的手段，再造城市管理流程，从而实现精确、高效、全市段、全方位覆盖的城市管理模式，它进一步确定了城市管理空间、管理对象、管理方式和管理主体，是管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合和创新。

为强化数字城管机制建设，制定出台了《如皋市数字化城市综合管理监督考评实施办法(试行)》，《如皋市城市综合管理委员会议事和工作规则》、《如皋市数字化城市管理案件暂行管理办法》等“大城管”管理考核文件，作为“大城管”管理框架的支撑，并将各个成员单位数字化城市管理运行情况纳入政府目标责任制考核。指挥中心内部制定了《如皋市城市管理监督指挥中心考核细则》、《如皋市城市管理监督指挥中心工作制度》等，使中心管理日趋规范和完善，保障了数字城管系统规范常态运行。实

践证明，在如皋市采用这一现代化城市管理方式取得了显著成效。

1.发现问题的数量和时效显著提高。系统运行后，发现问题的能力大大增强。通过城管监督信息员在大街小巷的日常巡查，街区视频的有效监控，“12319”热线的开通，让大量的城市管理问题暴露出来。

2.处置问题的及时率大幅提高。自数字化城市管理系统正式运行以来，问题办件的处置率达99%，结案率达98%，平均处理时间缩短为11.70小时，并逐月呈递减趋势，实现了“管得了的看得见，看得见的管得了”，将监督和执行两者有机结合。

3.部门联动机制得到强化，工作效率得到大幅度提高。数字化城市管理系统的投入使用，联接了住建、城管、民政、交通、公安等政府管理部门及供水、供气、供电等企业，发现问题，快速反映，协同解决，并通过政府效能部门的监督，各部门处理问题的效率显著提高，部门职责得到强化，“大城管”格局初步形成。

4.信息化投资效益明显。目前，基本形成“大城管”格局，已实现23个专业部门城市管理信息的互联互通，使政府部门信息化建设从“自建自用”向“共建共享”转变，使信息化投资效益得到了更好的发挥。此外，现代化的数字化城市管理方式，较之传统的城市管理模式，提高了管理效率，节省了管理费用，经济效益显著。

5.城市面貌得到明显改善。违规建设得到有力遏制，市政设施得到更好维护，市民的水电气等生活所需得到有力保障，城市绿化、美化、亮化工程得到进一步的提升。

四、如皋市数字化城市管理面临的挑战

通过近几年数字化城市管理工作的有效开展，虽说取得了一些成绩，但不可忽视的是当前还存在不少的问题：

1.管理服务功能需拓展。随着“数字城管”的应用和推广，城市分布越来越广，管理内容越来越宽，管理要求越来越高，接入信息越来越丰富，纳入的部门越来越多。在智慧城市大潮下，“数字城管”需全面升级，拓展各项功能，向“智慧城管”积极转变。

2.协调指挥功能需加强。随着经济快速发展以及社会治理高度复杂化，城市管理需要多个部门齐抓共管，发挥合力。我市虽然成立了城市综合管委会，建立了高位指挥的体系，但目前的统一协调指挥功能发挥不明显，少数部门在问题处置上还存在推诿扯皮现象，未能真正做到齐抓共管，整体联动。为达到城市综合管理更科学、更高效的目的，必须加强指挥协调功能，形成统一领导、分级负责、属地管理、综合协调、条块结合的良好局面。

3.信息共享机制需建立。共享是信息和网络资源开发利用的基础，关键在于建立有效的机制。目前，我市不少单位都建有涉及城市管理工作的信息系统，根据各自职责范围进行智能化管理，造成了信息资源的“孤岛”现象，带来了重复建设的资金浪

费。我们要从全市一体的、系统的高度，从多方位、多角度，建立一套有效保障资源共享的机制。通过整合现有信息、行政资源等，提高城市管理资源共享程度，以避免“信息孤岛”和重复建设，节约建设投资。

五、如皋市“智慧城管”工作内容

1.积极推进“数字城管”向“智慧城管”提档升级。为了有序扎实地推进数字城管的系统升级以及功能完善，特制定了近期目标以及远期目标，使得升级工程有条不紊的进行。

近期目标（2015-2017年）：至2017年，在原有的数字城管系统基础上，拓展各项子系统，推动平台全面升级，为城市管理提供全方位的手段和技术支撑，让城市管理与时俱进。

完善视频监控子系统。在视频监控子系统上进行升级，在重要点位视频监控立杆上设置音柱，通过视频监控和语音喊话相结合，对人流密集点的市容环境秩序进行人为疏导与管理。初步拟定在繁华商业街区、便民疏导点、大型市民休闲广场、大型超市、学校以及物业小区周边等地点增设视频监控点和音柱，通过视频影像的实时监控，及时发现问题，遇到需快速处理的问题时，在指挥大厅进行喊话指导，在第一时间内解决问题。与此同时，还可以实现与政府相关职能部门，如公安、交通、市政、路灯等多部门业务系统信息的互联和实时交换，建立网上协同工作平台，设立信息受理终端，实现相关信息的及时移送和任务的快速派遣，确保城市管理协调有力、运作高效。

完善广告管理子系统。在系统原有设置上进行完善，对门头店招、户外广告进行数据图片采集，根据相应资料对其建立独立档案，为平时的监督管理工作提供详细、直观的参考资源，以便全面掌握各类户外广告的分布情况，及时发现和拆除非法设置的户外广告和店牌店招，全面规范户外广告和店招标牌设置管理，确保市容环境的整洁有序。

增设智能环卫子系统。目前，市环卫处已建智慧环卫平台，涵盖建筑工地、渣土运输车、垃圾运输车、环卫设施、公共厕所、垃圾中转站等信息数据，基本实现了环卫作业的全方位、无缝隙管理，实现了车辆管理的规范化、科学化和程序化。下一步在数字城管系统中增设智能环卫子系统，将目前“智慧环卫”与“数字城管”系统进行对接，实现信息资源共享，从而有力推进城管工作的统一指挥与监督。

增设停车诱导管理子系统。为解决市区停车难问题，在原有系统中增设停车管理子系统，通过车牌识别等科技技术，规范停车，宏观调控，合理安排，有效缓解城市交通拥堵情况。

拓展系统覆盖区域。今年4月份，城北街道顺利完成数字城管系统二级平台的建设并投入运行，目前系统运行正常，案件流转顺畅，各级部门积极配合，相关的城市管理问题得到了及时有效地解决。9月份，长江镇也开始实施数字城管项目的建设。根据智慧城管的相关要求，建成“纵向到底，横向到边”的信息网络系统，下一步，将进一步拓展系统区域，向如城街道东片区、

城南街道、白蒲镇、江安镇、磨头镇、搬经镇延伸，建立相应的二级平台，纳入数字城管系统统一管理。

增加专业部门处置通。目前，各成员单位在办理系统案件时，局限于专职人员对“PC电脑”的终端处理，所有流程必须于规定时间内在电脑上进行操作，如遇特殊情况未及时关注就影响了本部门及整个系统的处置数据。如增加专业部门处置通，就能方便各级部门处置人员灵活地开展业务操作和互动交流，摆脱了办公手段“单一化”的弊端，还能优化处置体系，使得部门的处置体系得到无限延伸，强化处置环节的力量联动，提高问题处置的时效性。

远期目标（2018-2020年）：在近期目标实现的基础上，依托城市地理信息系统和各基础数据库，利用完备的网络体系，在城市应急指挥、城市规划、公众服务、环境保护、精细化管理等领域全面开展应用系统建设工作。

推行如皋全面数字化管理。通过如城街道、城北街道等实际运行的经验，向所有镇区进行拓展和覆盖，在各个镇区建立数字化城市管理系统，用科学化手段管理城市，并为“智慧如皋”的长远规划打下基础，实现如皋城市管理的智慧化、科学化。

增设物业服务管理子系统。根据市政府《关于加快发展现代物业服务业的意见》的文件精神，以便民、利民、惠民为宗旨，努力构建业务完备、服务优质、竞争有序、管理规范的现代物业服务业体系。由目前的三基本物业服务向现代物业服务转变，鼓

励物业企业向小区内设备管理、家政保洁、绿化养护、秩序维护等管理项目延伸，在小区内建设老年公寓、儿童学前保育园、家政服务站等便民配套设施。在数字城管系统中增设物业服务管理子系统，将各类信息数据统一采集纳入系统，对物业企业日常服务管理进行统一监督、指挥、考评。

增设基础设施管理子系统。地下各类管网、管线是一个城市重要的基础设施，它不仅具有规模大、范围广、管线种类繁多、空间分布复杂等特点，更重要的是，它还承担着信息传输、能源输送、污水排放等与人民生活息息相关的重要功能，也是城市赖以生存和发展的物质基础。因此加强城市管网建设管理，建立城市基础设施电子档案，向地下管线管理、市政公用事业监管、城市应急调度等方面拓展，有利于综合协调各方资源，实施集中统一管理，实现管理部门与各个权属单位、政府相关部门间的信息交流和资源共享，提升城市日常和应急管理水平，提高城市人居环境质量和保障城市的安全运行。

2.紧跟移动互联网发展趋势，推动移动平台整合升级。构建沟通快捷、责任到位、处置及时、运转高效的城市管理、公共服务的监督和处置的新机制，促进城市管理向服务群众生活的转变，打造城市管理与时俱进的“智信平台”。“智信平台”整合城管通、市民通、处置通、领导通、执法通等多种分散而又独立的移动APP，构建高度集中、统一开放的应用平台，结合数字城管的业务类型，将功能组件打造专业型和通用型，既体现了需求

的个性化，又保持了平台的统一性。

3.以城市管理平台为基础，建立社会化综合管理平台。随着社会化发展趋势的需要，城市管理平台应容纳更多的数据，以网格化管理、社会化服务为方向，逐步建立社会化综合管理平台，将社区管理、安全整治、人口管理、医疗管理等归入其中，构建网格化管理、社会化服务、信息化支撑、责任制保障相结合的社会综合治理模式，从而打造大数据平台，与智慧城管系统进行信息共享，推动公共信息资源的社会化开发利用，挖掘公共信息资源的经济和社会效益。

六、推进“智慧城管”的保障措施

1.加强组织保障。建立强有力的组织领导体系，负责智慧城管建设的统一领导和宏观决策，制定建设规划、实施方案和系统运行的配套制度。

2.加强体制机制保障。开展城市管理市级层面的“顶层设计”，加快城市管理体制机制改革步伐，进一步整合资源，构建管理、执法、服务“三位一体”的“大城管”格局。构建设置科学、职能全面、责权利统一的城市管理系统，建立高位协同的城市管理运行机制和规范有力的保障体系，为智慧城管系统建设和运行提供体制支撑。

3.加强资金保障。设立智慧城管建设专项经费，将智慧城管系统人员经费、维护经费、运行经费等，全额列入年度财政预算。可采取市场化手段，合理、适度利用城市各类资源，筹集智

慧城管建设和运行资金。

4.加强技术保障。为避免重复投资，节约建设资金，凡政府投资开发建设的信息资源在政府部门之间应无偿共享。如规划部门基础地理信息资源、公安部门视频资源、工商部门沿街商店管理资源等；其他各类人口、企业、政府审批等数据应实行信息实时共享。

5.加强人才保障。围绕智慧城管系统建设和运行需要，以调整和优化人才结构为主线，加大人才引进力度。创新人才培养模式，依托高校和专业培训机构，形成“智慧化”队伍培育机制，建立城管系统高层次、复合型人才队伍，为智慧城管提供强有力的人才保障和智力支撑。