桐庐-村庄布点规划的编制与实施

四、编制实施规划的体会
１、编制与实施互动， 动态更新。规划与实施是密不可分的 整体。规划阶段研究了实施方案， 实施过程反馈了编制中的问 题， 良性互动增强相互的针对性。实施过程中， 编制单位与实 施部门密切合作， 对规划进行动态监测和对策研究， 适时作出 局部调整， 增强了规划的科学性和实施的有效性。
自上而下的参与， 使规划成果较为全面地反映不同部门， 不同层次， 不同乡镇的要求， 引起了当地政府的重视。自下而 上的公众参 与 ， 以 随 机 访 谈 等 形 式 ， 涵 盖 不 同 村 落 、不 同 文 化 层次、不同 收 入 阶 层 、不 同 居 住 地 的 人 群 ， 调 查 民 众 的 居 住 满
４、社 会 、经 济 、环 境 综 合 效 益 明 显 。 一 是 城 乡 资 源 进 一 步 整合， 土地集约利用。２００５ 年， “以点带面、循环渐进”调整 村 庄布局， 全县共有 ７３０ 户、２５００ 多人迁入中心村或集 镇 居 住 ， 获得“退居复耕”指标 ６６０ 亩。二是农村基础设施和公共设施 投 入 更 具 针 对 性 。 基 础 公 共 设 施 向 集 镇 、中 心 村 、保 留 村 明 显 倾斜， 投资回报率明显提高。三是严格保护乡村非建设空间。
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三、规划的实施及初步效果
１、 布 局 调 整 工 作 全 面 启 动 。 村 庄 总 数 由 ４０５ 个 调 整 为 １８６ 个 （ 集 镇 ４ 个 ， 中 心 村 ３７ 个 ， 基 层 村 １４５ 个 ） ， 村 改 居 ２８ 个， 迁移 １４ 个， 撤并 １７７ 个。村庄下山迁移、特定区域村庄搬 迁、保 留 村 庄 编 制 建 设 规 划 、村 改 居 安 置 地 块 选 点 、农 民 公 寓 建设等各项工作有条不紊地展开。
２、全 面 指 导 下 层 次 规 划 。 《规 划 》成 为 桐 庐 县 村 庄 建 设 规 划 管 理 的 最 重 要 的 依 据 。 村 庄 建 设 与 发 展 中 的 “定 点 、定 位 ”， 对村庄 建 设 规 划 等 下 层 次 规 划 的 “定 形 、定 量 ”起 到 了 重 要 的 指 导 作 用 。 全 县 保 留 村 建 设 规 划 明 确 了 村 庄 规 模 、发 展 方 向 、 发展类型、职能类型、建设用地控制等内容， 全县较为明晰、完 善的村庄体系结构已经初步形成。
按 照 这 一 基 本 思 路 ， 桐 庐 县 制 定 了 清 晰 的 《规 划 》技 术 路 线和完整的规划内容（ 见图 １） 。
二、规划的编制方法与特点
按 照 “政 府 组 织 、专 家 领 衔 、部 门 合 作 、公 众 参 与 、科 学 决 策”的原则， 结合村庄规划的特点， 探索了规划编制方法。该方
法的主要特点有以下几个方面： １、强 调 多 视 角 切 入 。 村 庄 布 点 规 划 涉 及 到 农 村 社 会 的 方
方面面。《规划》强调多视角切入， 按照目标与问题双重导向的 思路， 进行多目标统筹。在规划理念上， 按照“两个趋向”和“五 个统筹”要 求 ， 明 确 规 划 的 价 值 定 位 和 侧 重 方 向 ； 在 空 间 协 调 上， 从城乡关系的角度分析村庄布局调整的动力机制； 从经济 学的角度， 研究就业岗位和剩余农村劳动力转移， 分析村庄动 迁的动因； 从生态环境的角度， 以环境容量的预测和地区生态 环境的优化为切入点， 分析村庄的空间布局与地区生态环境 的关系； 从社会学的角度， 分析民俗民风和地域社会文化背 景。多视角切入， 多角度研究， 为规划提供了科学依据。
２、积极稳妥实施规划。一是坚持“依法、自愿”的原则 ， 充 分 保 障 农 民 的 权 益 。规 划 实 施 涉 及 农 村 土 地 流 转 、农 宅 迁 建 等 农民的切身利益， 必须严格执行法规政策， 确保农民权益不受 损 害 。二 是 坚 持 “实 事 求 是 、积 极 稳 妥 ”的 原 则 。村 庄 布 局 调 整 具 有 “牵 一 发 动 全 身 ”的 高 度 关 联 性 ， 必 须 统 筹 兼 顾 、量 体 裁 衣， 不能简单从事、拔苗助长。
３、协 调 配 合 的 工 作 机 制 。桐 庐 县 委 、县 政 府 成 立 了 村 庄 布 点规划实施领导小组， 县长任组长， 建设、国土、交通、卫生、教 育、民政、水 利 、环 保 等 部 门 参 与 ， 指 导 、协 调 全 县 村 庄 布 局 实 施工作。以村庄布局为中心， 安排实施各部门的归口项目如康 庄工程、饮用水工程等， 保证了村庄整治规划顺利实施。
图１
划 ， 不 仅 是 确 定 村 庄 的 撤 、迁 、并 、留 ， 而 且 要 站 在 建 设 社 会 主 义新农村的高度， 研究村庄布局调整的动力机制， 制定配套政 策 ； 从 完 善 城 乡 空 间 规 划 管 理 的 角 度 ， 加 强 基 本 农 田 、自 然 保 护 区 、水 源 涵 养 区 等 非 建 设 用 地 的 保 护 。
４、强调政策配套支撑。制定了《桐庐县村庄布局调整基本标 准》， 就规划的调整方式、调整标准作出详细规定， 从政策层面统 一思想、统一口径。加强了组织领导、生态环境补偿、建设管理制 度、开发模式、土地产权转换补偿、财政政策、社会保障政策等方 面的实施机制研究， 为《规划》的统筹协调奠定了政策基础。
５、强 调 文 化 、景 观 等 差 异 化 要 素 。比 较 深 入 地 挖 掘 了 自 然 环境特色、历 史 文 化 遗 迹 、风 景 资 源 等 要 素 ， 对 村 庄 布 局 的 调 整 与 “富 春 江 — — — 新 安 江— — — 千 岛 湖 ”国 家 级 风 景 名 胜 区 资 源 保护进行了重点研究。根据风景区范围内的村庄与风景资源 要素的结合特征， 细分了管制类型， 明确了调整和建设时序。 通过调高人均建设用地指标， 协调了历史古村落保护与发展 的矛盾。根据产业、环境特点， 规划了风貌多样的特色村庄。
（ 作者单位： 桐庐县建设局 杭州市城市规划设计研究 院）
图３
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图２
意程度和居住意向（ 包括是否考虑搬迁， 搬迁到哪里等） 。初步 规划编制完成后， 通过当地党报《今日桐庐》， 更为广泛方案的 最终形成起到了重要作用。
３、强 调 部 门 合 作 与 协 调 。 比 较 深 入 地 研 究 了 相 关 部 门 的 权限与村庄布局调整的关系（ 见图 ３） ， 以不同部门管辖的项 目实施为导向， 强调规划中的合作与利益协调， 得到了相关部 门的积极响应和支持。好的行政基础使规划真正发挥了统筹 城乡发展和综合调控的重要作用。
３、配 套 政 策 体 系 初 步 确 立 。 县 委 、县 政 府 颁 布 了 《桐 庐 县 村 庄 布 点 规 划 实 施 意 见 》和 《关 于 促 进 农 民 集 聚 发 展 的 意 见 》， 就 村 庄 布 点 调 整 的 组 织 领 导 、财 政 补 偿 措 施 、村 庄 生 态 环 境 补 偿、资 金 扶 持 力 度 和 标 准 、村 庄 布 点 调 整 的 项 目 管 理 、配 套 设 施建设 等 做 了 明 确 规 定 ； 提 出 了 农 村 集 聚 发 展 的 原 则 、政 策 、 目标、时序要求， 为实施村庄布点规划提供了强有力的政策支 撑。
交流 城乡规划 □编 辑 ／ 李国彦
桐庐：
村庄布点规划的编制与实施
□吕谨益 王波
２００３ 年， 浙江省提出“千村示 范 、万 村 整 治 ”计 划 ， 率 先 开 展县 （ 市） 域村庄布点规划。桐庐县域村庄布点规划获得了 ２００５ 年度浙江省优秀城乡规 划 设 计 一 等 奖 ， 现 以 此 为 例 ， 总 结村庄布点规划的编制与实施的经验。
一、规划的基本思路和内容框架
县（ 市） 域村庄布点规划作为城乡空间统筹的重要的规划 形式， 是县（ 市） 域城镇体系规划的深化与具体化。适应了村庄 适度集聚和土地等资源节约利用， 集约配置农村基础设施和 公共设施， 整合农业生产和生态空间的需要。编制村庄布点规
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２、强 调 公 众 广 泛 参 与 。村 庄 布 局 的 调 整 涉 及 政 府 和 村 民 两方面主体， 其目标导向基本一致， 政府意在优化城乡空 间， 改善农民生产生活环境， 农民也有改善居住环境， 提高 生活质量的要求。但在主体观念上， 二者则有较大的分歧。 《规 划 》采 取 了 自 上 而 下 和 自 下 而 上 两 条 路 线 推 进 公 众 参 与 （ 见图 ２） 。
明确了各村建设用地的数量和管制要求， 有效扼制了建设用 地无序蔓延的趋势， 生态环境得到明显改善。
５、统 筹 城 乡 空 间 管 理 。 《规 划 》为 加 强 城 乡 空 间 统 筹 特 别 是乡村地区的规划与管理提供了依据， 改变了城乡规划制定、 实 施 、管 理 各 环 节 之 间 不 平 衡 、不 协 调 的 窘 境 。