党代会常任制：问题与出路 李睿、 崔山磊 宜宾学院学报 2007年第8期

收稿日期:2006-12-05作者简介:李睿(1982-),女(土家族),重庆石柱人,政治学理论专业2005级研究生,主要从事基层政治研究;崔山磊(1983-),男,河南新乡人,政治学理论专业2005级硕士研究生,主要从事基层政治研究。

党代会常任制:问题与出路)))坚持用邓小平党代会常任制思想指导党代会常任制试点工作李 睿,崔山磊(西华师范大学政治与行政学院,四川南充637002)摘要:党代会常任制是发展党内民主、维护党的生命的重要途径。

十六大以后,各地都加大了对党代会常任制的试点,取得了明显成效,但也显露出一些深层次的问题。

本文将分析当前推行的党代会常任制存在的主要问题,并从邓小平党代会常任制思想角度提出改革的思路与建议。

关键词:邓小平;党代会常任制;问题;出路中图分类号:D22 文献标识码:A 文章编号:1671-5365(2007)08-0048-03党代会常任制是党代表大会代表常任制的简称,也叫代表常任制,即代表大会的代表和它所选举产生的委员会与其资格同时存在,任期同委员会的换届和代表换届同期进行。

为了探索党执政以后的领导模式,把党的民主生活提高到更高水平,邓小平同志在1956年中共八大上,首次正式提出了党代会常任制的思想。

而党的十六大报告指出:要/以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点0,/扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。

积极探索党的代表大会闭会期间发挥作用的途径和形式0。

根据这个要求,各地党代会常任制试点工作正在积极展开。

如何进一步做好试点工作,重要的一点就是要在遵循邓小平同志在八大提出的关于党代会常任制的一些重要观点的基础上,不断进行创新。

因此,以邓小平党代会常任制思想来探析当前正在探索的党代会常任制具有重大意义。

一、实行党代会常任制的重大意义首先,实行党代会常任制能推进党内民主建设。

邓小平同志指出:/党的第八次大会同第七次大会隔了十一年多,当然是迟了。

地方各级代表大会和代表会议,除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外,多数的单位还是比党章规定开得少。

这是我们党的民主生活中的一个重要缺点。

0/为了彻底克服这个缺点,把党的民主生活提高到更高的水平,党中央委员会在党章草案中,决定采取一项根本的改革,就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会,都改作常任制,多少类似各级人民代表大会那样。

0112党的代表大会制度是党内最根本的制度,它是否健全,对于党内民主生活具有决定性影响。

党的代表大会通过自己选出的代表充分行使民主权利、决定党内重大事务,是党内民主的重要体现和根本保证。

党代表如果不实行常任制,五年开一次会,大会以后党的代表没有任何权力和义务。

这样,党的代表的权力只存在于开会的几天,党章规定的最高权力机构是党代表大会,实际上是徒有虚名。

建立党的代表大会常任制,能够充分发扬民主,倾听各方面意见,保证党的决策的科学性与正确性。

这样,才能充分发挥党代表的作用,防止权力向少数人集中。

其次,通过实行党代会常任制来加强党内监督。

邓小平同志指出,实行党代会常任制后,/按照新的制度,党的最重要的决定,都可以经过代表大会讨论。

党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作,听取它的批评,答复它的询问。

代表由于是常任的,要向选举他们的选举单位负责,就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验,他们在代表大会会议上,就有了更大的代表性,而且在代表大会闭会期间,也可以按照适当的方式,监督党的机关的工作0112。

如果不实行常任制,作为党的最高权力机关,就会造成最高权力机关的/一次性0与委员会的连续性的脱节,党的代表大会无法对它所选举产生的、常任的委员会机关进行监督。

二、近年来党代会常任制试点中存在的问题基于实行党代会常任制的重大意义,中央从1988年开始先后组织在5个省的12个市县区进行了党代会常任制的试点工作。

党的十六大更明确提出,要/以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度,并扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。

0根据中央的精神,近年来,一些地方在实践中积极探索,大胆创新,在党的代表大会常任制的试点工作方面取得了明显的成效。

但是,试点工作也使一些深层次问题逐渐显露出来,需要我们认真探索和解决。

(一)党代表产生的问题从现实来看,在党代表产生上有三个问题值得重视和研究。

第一,党代表的构成。

现行的市、县和乡镇党代表构成主要有三部分:一是同级党委委员、候补委员、纪委委员;二是不属上述委员会成员的同级党政部门、群众团体、党政领导班子和乡镇党委主要负责人;三是各条战线的优秀党员代表(包括先进模范人物、专业技术人员和致富能人)。

第一、二部分都是领导干部,一般占代表总数的70%,第三部分约占48第8期 NO.8 宜宾学院学报 Journal ofY i b i n Un i versit y August .200730%122。

这种比例结构更多地是从工作权威上来进行选择的,它对于保证上级党委的指示起着组织保障,但这种状况是极不适宜的,不利于党代表资格的专业化。

第二,党代表素质。

党代会常任制是要求代表参政议政的,而且是议大事、管大事,这必然要求党代表要有一般党员的标准,还要实实在在地具有较强的议事能力、决策能力和良好的民主政治意识。

但从现实来看,相当一部分党代表缺乏这样的能力,对自身民主素质要求淡薄,缺乏竞争性。

第三,党代表产生方式。

目前,党代表的产生大多采取支部推荐、大会选举和组织认定的方式,缺乏竞争性。

党代表身份模糊,突出表现在领导干部和党代表身份的混合,党员的作用与党代表作用的模糊。

相对于一般党员而言,县乡领导干部党代表对监督、履职满意度高于一般党代表,原因就在于,党代表对自己的角色定位和职能职责不清楚,这也从根源上反映了长期以来党员和党代表权力落实较差的问题。

而且以往在重大问题上主要是讲组织意图,党员的意愿讲得不够。

(二)党代会常任制制度问题目前,试行党的代表大会常任制工作,缺乏党内统一的理论定位和权威的制度支持。

这就使得各地在具体实施中,对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小等都存在着不同程度的差异。

有的地方目标定位明确,将其纳入党组织的中心任务,能够从完善地方党的代表大会制度出发,把试行党的代表大会常任制与政治体制改革相结合,注重整体推进;有的地方注重发挥党的代表大会代表的征集意见和建议的功能,将其定位于党委的/参谋0和/耳目0132;也有的地方经过一段试行觉得不仅增加了工作量,而且还给党委带来了一些没必要的麻烦,所以对这项工作就不积极、不主动。

基层已经到了往前迈一步,就会撞红灯,但停止不前又无路可退的困境。

试点地区的领导干部和党员代表感到最困惑的问题就是无/法0可依。

因此,从制度设计上,只是囿于党内已经形成的权力结构,没有体现出对党的领导体制的根本改革的要求。

(三)党代会常任制常设机构问题试行党的代表大会常任制,是否应当设立常务机构,既是实践中感到困惑的一个难点,也是党的代表大会常任制理论构架上的一个关键点。

目前,试行常任制的各市县党的代表大会,几乎都没有选举常务机构,只是在市、县、区委组织部中,设有联络机构,由组织处(组织科)承担日常的具体事务。

与党代会常任制设计意图相比,党联办无论是从职责上还是从机构上都无法承担起常任的重担。

党代表联络办公室,负责在闭会期间联络党代表,收集其意见和建议,负责把提案和意见及时反馈给党委,并且予以答复,党代表联络办公室不能满足党代会常任制的常任需要。

目前大多的党联办挂靠在组织部。

在实际运行中,由于党联办并不是由党代表大会选举出来的代表大会的常设机关,而是组织部门的一个科级部门,大多数党联办是两块牌子,一套人马,基本上都只有1名专职人员,而基层组织的工作任务重,精力牵扯多,因此很多党联办更多的是联络性的服务机构,难于承担决策和监督的职能。

而乡镇一级更是如此。

常任制工作对增强党内民主,增加凝聚力有一定的益处,但也存在走过场、教条主义严重的现象,很多制度没有实行,既浪费人力,又浪费了财力。

此外,其关键在于党联办承担不了常任的工作需要,无法实现组织上的保障,制度执行力不够。

换句话说,党联办的非常任与党代表的常任是不对称的,党代会常任,除了党代表常任以外,还应解决党代会闭会期间的常任执行机构。

从常任制运行的领导者、组织者、推行者来说,都来自同一个主体,缺乏权威性和合理性,而组织部的相关的人员配备、机构设置和职能也并未发生新的变化,充其量不过是又多了项任务,导致/新瓶装旧酒0的现象,因此,机构不对称,是常任的难点122。

(四)党代会常任制运行成本问题民主是需要成本付出的,党代会常任制一下子把成本提上了日程,相对于市、县因为有财政拨款不同,乡镇一级常任制则感到负担重,压力大。

但无论是市、县还是乡镇党代表包括一般的工作人员对经费支出都缺乏一个明确的认知,只知道开会、视察和信息通报都需要有成本的付出。

尽管一个好提案,创造出的价值远远高于一次党代会成本支出,但目前一些乡镇并不想实施。

这不是因为常任制不好,而是由于经费不足。

大多数党代表对政党经费的来源、使用、管理和监督等方面都缺乏知情,也缺乏参与。

实际上无论是在市县还是在乡镇一级,对于党代会所需成本都缺乏一个准确和明白的认知,表明党代会的支出缺乏透明度,公开性不够,政党经费缺乏法治化安排,为民主低效率和腐败盛行提供了土壤。

三、进一步推行和完善党代会常任制的思路与建议任何形式的民主都是依据一定的民主理念对不同的利益所做出的一种制度性安排。

常任制也是如此。

正如邓小平同志所说:/民主与集中的关系,归根结底是各种利益关系在政治法律上的表现。

实行党代表常任制,可以充分利用-代议制.的形式调整党内不同社会阶层成员的利益、协调党内不同利益团体的利益。

0面对上述问题,应如何改革党代会常任制,使之进一步推行与完善?本人认为应该在认真学习和坚持邓小平同志关于党代会常任制思想的基础上,不断进行深入探索,以达到预期的目的。

具体来说,应从以下三个方面着手:(一)改变党代表构成,提高党代表素质,改革与完善党代表选举制度邓小平同志曾指出:/必须健全党的和国家的民主生活,使党的和政府的下级组织,有充分的便利和保证,可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点,使党和国家的各种会议,特别是各级党的代表大会和人民代表大会,成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。

0142因此,首先要改变党代表构成。

党代表中领导干部的比例应不高于60%;包括党内专家学者在内的普通党员所占比例应不低于40%。

其次,提高党代表素质。

党的代表大会常任制能否发挥应有的作用,关键取决于代表的素质。