党代会常任制运行过程中遇到的问题及对策

［摘要］实行党的代表大会常任制，是健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项重要措施。

本文归纳当前党代会常任制运行中遇到的问题，主要包括党代会与全委会、常委会关系，与人代会、政协会的关系不够清；党代会的代表队伍整体素质不够高等问题。

在此基础上，思考进一步发展和完善党代会常任制的对策建议，主要包括要理清党代会与全委会、常委会，以及与人代会、政协会的关系；要完善党代会常任制一整套制度，包括党代会年会制、党代表任期制及其他配套工作制度；要科学设置代表大会的常设机构等。

［关键词］党代会；常任制；党内民主党代会常任制运行过程中遇到的问题及对策张琳琳菅从进（江苏师范大学，江苏徐州２２１００６）党十七大报告提出“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。

当前党代会常任制探索已在党代表的产生方式、拓展党代表的活动参政空间、规范权力运行轨迹、完善民主决策制度、构建联系群众制度、推进党内民主等方面取得了很大成绩。

但是，各试点地区也在不同程度上凸显出一系列重大深层次问题，正越来越成为困扰和妨碍各试点深入开展的关键，并最终影响党代会常任制试点的正确方向与发展轨迹。

一、党代会常任制运行过程中遇到的问题（一）党代会与全委会和常委的会关系不够明确有些试点地区，党代会在一定程度上只评议机关、党内民意机构，谈不上是实质上的党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关。

按照《党章》的规定，党的代表大会与全委会、常委会之间是权力授受关系、领导与被领导关系。

从组织结构上来看，它是从党代表大会到全委会再到常委会这样一种类似于“金字塔”型的权力结构体系，其权力大体上从上往下递减。

实行党代表大会常任制后，党委应对代表大会负责并报告工作，接受它的监督。

但是，在实际的运行过程中，党代会、全委会的正确关系尚缺乏制度保证，其各自的职权范围还未完全划清，党代会被替代的现象不同程度的存在。

对一些重大问题决策，往往由于时间等多方面因素的制约，往往以代表团活动征询意见后，由常委会、全委会最后决策的方式进行，这与真正发挥党代表大会的作用还有距离。

此外，党代会、全委员、常委会之间的权力关系往往比较模糊，甚至被颠倒过来，权力过分集中于常委会，常委会成为一个议行合一的机构，既是决策者，也是执行者、监督者，常委会的权力又集中于党委书记办公会，形成了一种“倒金字塔”型的权力结构。

目前，大部分试点单位就常委会、全委会和党代会三者的关系和职权出台了相关规定，但在实际工作中，常委会代替全委会、全委会代替党代会的情况仍然不同程度存在，党代表大会作为地方党委决策机关和监督机关的地位还未真正确立。

（二）党代会与人代会和政协会的关系不够清晰从基层实际情况来看，各级地方组织每年都要召开政协会、人代会，就本地区的经济建设、社会发展等重大问题充分协商讨论，做出决策。

而实行党代会常任制的试点单位，每年还要召开党代会年会，其主要任务同样是对一些重大问题做出决策。

如何既保证发挥党代会作为党的最高权力机关的职能，又支持人代会充分发挥国家的最高权力机关职能，把党的主张转化为人民的意志，还要支持政协会充分发挥政治协商的职能，这是试点单位亟待解决的又一个重大问题。

目前，各地试点工作中发现，党代会、人代会和政协会这“外三会”的职权仍不够明确，互相配合不够紧密，有效监督不够明显；“外三会”成员中的“双重身份”或者“三重身份”的比例仍然偏高，一定程度上影响了反映民意和表达民主的广泛性，但同时也造成了一些议案、建议的过度重复。

（三）党代表素质能力不够强一些党代表对党代会常任制的认识不够到位，思想上存有疑虑，特别对如何正确行使自己民主权利的认识欠全面深刻。

一些代表习惯于服从上级党委的决定安排，听从领导的命令指示，而实行党代会常任制后，必须介入到党委的管理决策之中，做政策的决策者，角色定位和观念转换难以到位。

有些党代表受文化水平所限，参政议政能力不强；部分基层党代表包括部分领导干部代表对本地区全局性工作和一些重大决策活动缺乏全面的了解，关注点主要集中在本单位、本系统的问题上，还有部分党代表对新时期党的建设新要求以及党内民主的理论和制度缺乏应有的了解。

所有的这些都与党代会赋予党代表的职责存在较大差距。

二、发展和完善党代会常任制的对策建议（一）理顺党代会与全委会、常委会的关系科学界定党代会、全委会、常委会之间的权力关系，这对于党代会常任制工作，具有真正的理论意义和现实意义。

要理顺“内三会”关系最根本的是明确其各自的定位，明确党代会是党的最高领导机关，全委会是由党代会产生，是党代会闭会期间党的领导机关，常委会是由全委会产生，是全委会闭会期间党的领导机关，应当根据这一定位，进一步理顺它们之间的关系：第一，合理划分“内三会”的权力。

党代会负责审议决定经济社会发展和党的建设的长远计划、关系到人民群众根本利益等重大事项；全委会负责审议决策经济建设、社会发展、党的自身建设、重要人事安排及其他关系到全局性的事项；委常委会负责经济社会发展、党的自身建设等方面经常工作的重要问题的研究决策和组织实施。

第二，逐层落实决议。

全委会应当对党代会负责，常委会应当向全委会负责。

党代会做出的决定决议，全委会和常委会都必须认真贯彻执行，全委会做出的决定决议，常委会必须认真贯彻履行。

第三，自上而下强化监督。

建立完善会议议事规则，进一步完善决策机制。

全委会每年要定期向党代会汇报工作，接受党代会的监督和评议；常委会也要定期向全委会汇报工作，接受全委会的监督和评议。

（二）理顺党代会与人代会、政协会的关系要从以下几个方面处理好党代会与人代会、政协会的关系：第一，在职能分工上，党代会应着眼于提出制定四个文明建设的目标和思路，研究解决党的建设中带有全局性、前瞻性的深层次问题，再交有关方面审议。

第二，在程序运作上，应遵循“先党内后党外”的原则，每年先安排召开党代会。

对于重大问题先通过党代会在党内先酝酿、决策，然后再召开人代会、政协会，将党的意志通过人代会、政协会成为全社会和广大群众的共同意志。

第三，在地位上，要维护党的领导核心地位，坚持党对重大问题的决策权，人代会、政协会要充分体现党代会的精神。

要坚持“协商先于决策”的原则，即在重大问题决策前，应通过多种形式加强与政协沟通联系，更好地发挥政协民主监督、参政议政的职能，促进党代会决策的科学化、民主化。

（三）完善党代会年会制年会是常任制党代表集中活动、发挥作用的重要形式。

每年召开一次党员代表大会年会，如有特殊情况或半数以上党代表要求，也可随时召开。

其主要任务是听取和审议党委报告及纪委报告，审议年度工作计划和工作总结，对党委和纪委工作提出意见、建议或质询等。

同时，依据《党章》规定的原则，具体规定党代表大会的职权，赋予党代表大会作为同级党组织最高领导机关应用的权力和地位。

会前，要组织党代表提前审议工作报告，酝酿候选人建议名单，通报大会议题及日程，征求选举单位党组织和党员的意见，为党代表有准备地充分发表意见和参与大会决策创造有利条件。

会上，在分组审议的基础上，采取党代表自愿与代表团推荐相结合的方式，由部分党代表在大会上发表意见。

对一经济管理些重大问题，在充分讨论的基础上，实行记名表决，增强党代表的政治责任感；党内选举、重要的人事推荐和提名，实行无记名投票表决。

（四）完善党代表任期制一在民主决策中的参谋作用。

使党代表通过各种途径和形式加强同选区党员群众的联系，以整合和反映党员群众的利益诉求，为党委决策做好参谋。

主要有：调研活动，即对党员群众关心的热点、难点问题进行考察，对重大事项决策前的意见收集和实施后的成效反馈；视察活动，即对党的建设、重大决策贯彻落实，年度目标任务完成情况等进行监督、督查，形成议案提交党代会讨论研究；巡视活动，即对党委、纪委领导班子及其成员开展巡视，可列席党委会会议；联系活动，建立联系、接待、访谈、帮扶等制度，密切与选区党员群众的联系。

二在民主选举中的示范作用。

进一步规范党代表选举工作内容和程序，提高党内选举的透明度，使党员的知情权、参与权、选择权和监督权得到进一步落实，激活党员参与的热情和积极性。

改进党代表选举制度，规范候选人提名方式，明确党代表任职的基本条件，采取组织推荐、党员联名举荐和党员自荐等三种方式；适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，差额比例可扩大到３０％；试行党代表直选制、竞选制，划小选区，召开选区全体党员大会，进行直接选举，进一步优化党代表的构成，提高代表质量。

三在民主监督中的促进作用。

主要有：重要事项向党代表通报制度、党代表列席党委重要会议制度等，强化党代表对重要工作监督的力度；质询制度，即党代会闭会期间，以询问或质询的形式，对党员群众关注的焦点问题，提交党委研究，并提出询问或质询；听证制度，即组织党代表参加有关党内立法、立规的听证会，同时，党委会决定问题，应适时召开有党代表参加的听证会，认真听取党代表意见；评议制度，即每年由党代会常设机构组织党代表对本级党组织及其职能部门开展民主评议活动，评议内容主要是贯彻落实上级党组织工作和开展本部门党建工作的情况。

评议结果作为考察班子和干部的重要依据；提案制度，即在整合、集中党员群众意见的基础上，个人或联名向党代会递交提案，通过提案更好地参与党内决策，提高党内决策质量。

（五）提高党代表能力素质建立健全党代表教育培养机制。

要建立健全党代表教育培训制度。

在培训对象上，侧重于基层一线的党代表；在培训方式上，开展以会代训、集中授课、专题辅导为主的理论性教育培训和以相互学习取经、观摩视察、调查研究为主的实践性教育培训活动；在组织形式上，坚持集中培训与分散培训相结合，采取举办党代表培训班、开展“党代表团例会日”活动、召开专题研讨会以及开设网上课堂等多种教育培训形式；在培训内容上，侧重学习邓小平理论和“三个代表”重要思想、党的有关文件与决定、党内民主理论和民主制度，以及如何开展常任制工作、如何发挥党代表作用等方面。

作者简介：张琳琳，１９８３年生，女，汉，江苏省徐州市人，江苏师范大学研究生在读，研究方向为公共哲学。

［参考文献］［１］邓小平文选（第一卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９４．［２］中共十七届四中全会报告．中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定，２００９．。