财政透明度与政府会计改革
新时期下财政局如何提高会计预算管理能力
新时期下财政局如何提高会计预算管理能力引言就我国财政局的核心工作来说，不仅承担着国家财政资金配置的任务，同时也对稳定社会经济具有非常重要的作用。
财政局一定要充分发挥自身的职能，以此来有效提升财政资源利用效率，降低国民收入差距，以此来更好地促进我国经济发展。
为了更好地促进我国财政局转型升级和发展，有必要从会计预算制度方面进行改革，充分发挥财政资金的利用效率。
一、新时期背景下的会计预算环境变化态势分析（一）面对国内环境变化从20世纪80年代以后，我国的财政局面对的会计环境发生了质的变化。
综合来看，我国财政局的职能和会计预算管理制度发生了改变。
以职能变化为例，受到20世纪经济体制等因素的影响，我国的财政体制逐渐由计划经济体制朝着市场经济体制改变，整体政治环境的改变让政府和市场的角色逐渐变得明确。
在市场经济体制下，政府成为市场经济的辅助者，主要起到监督和管理的作用。
由此导致政府的职责产生了变化，政府参与集中资源分配的比重也有所降低。
简而言之，在市场经济主导下，政府基本上退出了市场内的竞争性投资领域，通过发挥自身的职能来对宏观财政进行调控。
由此可见，在新时期，政府参与的宏观经济管理和市场正朝着完整和真实性发展，由此导致其中包含的会计预算信息也趋于多样化发展。
新时期的会计预算，不仅可以充分反映各个部门在不同阶段的负债率和成本费用核算情况，同时也可以评估和分析政府处于不同时期的经济运营成果。
随着我国市场经济体系的不断成熟，财政局如果想要在市场变化中稳定发展，优化自身的会计预算制度，一定要结合自身实际情况做好改革工作。
举例来说，财政局在开展部门预算的过程中，为了更好地提升预算改革效率，可以通过打破传统按照支出功能的编制模式来形成一种可以进行分散预算的形式。
类似税收收入、支出拨付流程等内容也需要进行进一步的改革。
除此之外，财政局还可以通过优化会计预算制度来改善会计预算管理环境。
对各个事业单位来说，其获取到的财政资金在账目表现的过程中，将不再以货币资金的形式出现。
政府会计改革论述
李
摘
婵
要 ： 目前 ，政府会计改革 已成 为一种客 观存在 的普遍现 象，我 国的 “十一 五” 规划也 已经 明确提 出要推进 政府会计 改革。近 年
来 ， 由 于我 国 经济 环 境 的 不 断 变化 ，加 之 政 府 职 能 转 换 ，公 共 财 政 体 质 改 革 和政 府监 督 的 加 强 ， 对政 府 会 计 信 息 的要 求 也 更 高。 另 外 ， 国 库 集 中 支付 、政 府 采 购 、收 支 两条 线 这 一 系列 改 革 的 实施 ，使 现 行 的 政 府 会 计 面 临 新 的挑 战 ， 所 以 实行 政 府 会 计 改 革 迫 在 眉 睫 。
现行 的预算会计体系存在许多缺陷 ，因此有 必要根据 经济政治环 境 变化对政府 的规范要求 ，改革现行的预算 会计报告体 系。未来趋势是 政 府 会 计 应 当采 用 基 金 会 计 模 式 ，在 此 基 础 上 构建 政 府 财 务 报 告 主体 。 （ 二 ）收付 实现制基础和权 责发 生制基础融合将成为未来趋势 收付实现制和权责发生制是会 计确认 的两种基 础。事实上 ，二者 只 是会计确认基础这一 区间的两个端点 ，它们之间还有很多变化 ，这些变 化 实际是对收付实现制 的修正或者对权责发生制的修正 。 相 比之下 ，权责发生制确实具有许多的优势 ，我国 目前的环境 为我 国在政府会计 中适度 的引人 权责发 生制提供 了一些有利 条件。一方 面 ， 市场经济环境 的巨大变化 ，对反映政府经济活动的政府会 计信息提 出了 更 高的要求 。这在客观上要求除了将预算会计扩展为政府会计外 ，还应 当 在政 府 会 计 中 引入 权 责 发 生 制 。另 一 方 面 ，在 “ 新公 共 管 理 ” 运 动 的 推动下 ， 权责发生制成 为了各 国政府会计改革的方向 ，这对我 国政府 会 计 制度 改革具有重要 的推动和借鉴意义 。虽然转向权责发生制基 础的可 能性在逐 渐增加 ，但现 阶段确实还存在一些限制性因素。 所 以，政府会计确认基础未来的发展趋势应该是收付实现制 和权责 发 生 制 的 融合 。 （ 三 ） 不 断增 加 政 府 财 务 报 告 披 露 内容 ，加 大 政 府会 计 透 明度 政府承担的受托 责任具有广泛性和动态发展性 ，这要求政 府不仅要 提供财务信息 ，还应 当提供一些非 财务信 息 ，这样才能全面完整的反映 政府受托责任的履行 隋况。为此，应当采取一些相对应 的措施来提高会计透 明度 ，主要包括客观公正的评价政府资产和债务 ， 公开年度支 Ｈ 』 的用途等。 总的来说 ，政府会 计所 承担的受托责任是广泛 的。我 国的政府会计 改革不是一朝一夕的 ，应立 足于我 国的国情和公共受托责 任的现实 ，同 时 兼 顾 政 府会 计 改革 的 国 际 大趋 势 ，充 分 考 虑 我 国政 府 内部 管 理 和 绩 效 评 价 的 实 际 需 求 ，有 所 创新 发 展 ，并 注 重 研 究 与 实 践 的结 合 。 在 改 革 过 程中可能还会 Ｈ ｛ 现新 的问题 ，因此需要我们 长时 间的努力和钻 研 ！ （ 作 者单位 ：青海大学） 参考文献 ： ［ １ ］ 赵云华、于泓．完善我 国政府 会计 改革初探 ［ Ｊ ］ ．现代 审计 与 会计 ，２ ０ ０ ８（ ２ ） ：４ ５— ４ ６ ［ ２ ］ 财政 部 国库 司．积极 研 究推进 政府 会计 改革 ［ Ｊ ］ ． 中国财政 ，
财政信息透明度的理论分析_张益赋
财政信息透明度的理论分析
! 张益赋
广州 IJKLMN ） （ 暨南大学 财税系， 广东
摘要： 提高财政信息透明度对一国的财政管理活动至关重要， 国际 货币基金组织编写的 《 财政透明度手册 》 对此作了很好的诠释。理解财 政信息透明度， 应当抓住财政信息是一种特殊的公共品这一本质， 供给 者是政府， 需求者是公众。由于不对称信息的存在， 使得政府与公众的 财政信息供求背离均衡点。提高财政信息透明度， 就是通过一系列制度 安排， 去努力接近财政信息供求均衡的理想状态。 关键词： 财政信息； 公共品； 财政信息供求； 透明度 !"#$%&’$： ()#’&* )+,-%.&$)-+ $%&+#/&%0+’1 )# & 201 &#/0’$ -, ,)+&+’)&* &3.)+)#$%&$)-+ -, & ’-4+$%1 ，&+3 56&+4&* -+ ()#’&* 7%&+#/&%0+’18 9:)’: 9&# ’-./)*03 "1 ;+$0%+&$)-+&* 6-+0$&%1 (4+3 < ;6( = ，>)?0# $:)# & 9-%$:9:)*0 0@/*&+&$)-+A 7- 4+30%#$&+3 ,)#’&* )+,-%.&$)-+ $%&+#/&%0+’1 ，90 #:-4*3 :-*3 $:0 0##0+’0 $:&$ ,)#’&* )+,-%.&$)-+ )# & /&%$)’4*&% 2)+3 -, /4"*)’ >--3#A 7:0 >-?0%+.0+$ )# $:0 #4//*)0% ，&+3 $:0 /4"*)’ )# $:0 ’-+#4.0%A B0’&4#0 -, $:0 ..0$%)’&* )+,-%.&$)-+，$:0 #4//*1 &+3 30.&+3 -, ,)#’&* )+,-%.&$)-+ -, >-?0%+.0+$ C /4"*)’ 30/&%$# ,%-. $:0 "&*&+’03 #/-$A 7- )./%-?0 ,)#’&* )+D ,-%.&$)-+ $%&+#/&%0+’1 )# $- &//%-&’: $:0 "&*&+’03 #/-$ -, $:0 #4//*1 &+3 30.&+3 -, ,)#’&* )+,-%.&$)-+ -, >-?0%+.0+$ C /4"*)’ 3)*)>0+$*1 ，9)$: & #0%)0# -, #1#$0. &%%&+>0.0+$#A E019-%3#F ()#’&* )+,-%.&$)-+ ； G4"*)’ >--3# ,)#’&* )+,-%.&$)-+ ； 7%&+#/&%0+’1 H4//*1 &+3 30.&+3 -,
关于政府财政透明度的相关介绍和建议
关于政府财政透明度的相关介绍和建议一、提高透明度意识，夯实财政信息公开基础政府部门主动向社会为公众公开财政信息，是我国财政公共性的具体表现，也是建设公共财政的必然要求。
政府财政信息公开是保障公众知情权的重要保障，也是社会公众履行监督权、管理权的前提条件。
政府财政信息越透明，政府财政部门就能广泛地听取广大公众意愿，主动接受社会公众的监督，使财政工作更加公开、民主、透明。
此举不但提高了资金使用效果，而且有效遏制腐败，唤醒百姓的民主意识和参与意识。
二、完善法律制度，加强财政透明度制度保障目前，我国法治建设正处在起步阶段，不少法律体系还不是很完善，财政透明度的提高，需要与之相适应的法律体系做支撑。
从我国财政透明度相关法律现状来看，现实与需求之间还存在着不小差距，一些相关法律条款还需要进一步的修改和完善。
按照科学化、精细化管理的要求，根据财政信息公开过程中反映出的问题，组织人员，研究制定或修改完善相关指标、进一步细化衡量标准，切实避免因标准不统一、执行政策理解不到位等原因出现的数据虚高或虚低等问题。
三、推进科学管理，提高政府财政预算透明度一提高财政预算编制科学准确性。
科学编制财政预算，不仅是提高财政透明度的基本要求，也是公共财政体系建设的必然要求。
政府财政工作的起点和核心是财政预算的编制，应充分发挥新闻网络的媒体作用，采取新闻发布会、公众听证会、研讨会等多种形式建立起连接政府财政部门和社会公众的桥梁，广开言路，增强政府财政预算编制的科学性、合理性和民主性，使财政预算编制更好地贴近群众实际生活，改善民生，不仅提高传统预算编制中脱离实际的弊端，也更好地推动财政预算法治化建设。
这种公众参与监督的开放式预算管理模式，有助于政府财政部门真正地以公众需求作为根本出发点来编制财政预算，真正做到财政资金取之于民，用之于民。
二加快推进公共财政管理改革。
在建立阳光政府和完善公共财政体系框架的背景下，政府财政预算和预算执行公开，加快和深化财政管理体制改革势在必行。
第二章 政府会计复习思考题(学生 参考答案)
第二章政府会计复习思考题一、名词解释1. 政府会计，是指反映、核算和监督政府单位与其构成实体在使用财政资金和公共资源过程中财务收支活动的会计管理体系，可以全面、系统地反映其预算执行情况、资金运用活动、财务管理业绩等问题。
2. 预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。
3.政府财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。
4. 预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。
收付实现制，是指以现金的实际收付为标志来确定本期收入和支出的会计核算基础。
凡在当期实际收到的现金收入和支出，均应作为当期的收入和支出；凡是不属于当期的现金收入和支出，均不应当作为当期的收入和支出。
5.财务会计实行权责发生制。
权责发生制，是指以取得收取款项的权利或支付款项的义务为标志来确定本期收入和费用的会计核算基础。
凡是当期已经实现的收入和已经发生的或应当负担的费用，不论款项是否收付，都应当作为当期的收入和费用；凡是不属于当期的收入和费用，即使款项已在当期收付，也不应当作为当期的收入和费用。
6. 预算收入是指政府会计主体在预算年度内依法取得的并纳入预算管理的现金流入。
7. 预算支出是指政府会计主体在预算年度内依法发生并纳入预算管理的现金流出。
8. 预算结余是指政府会计主体预算年度内预算收入扣除预算支出后的资金余额，以与历年滚存的资金余额。
预算结余包括结余资金和结转资金。
9.结余资金是指年度预算执行终了，预算收入实际完成数扣除预算支出和结转资金后剩余的资金。
10.结转资金是指预算安排项目的支出年终尚未执行完毕或者因故未执行，且下年需要按原用途继续使用的资金。
11. 资产是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，由政府会计主体控制的，预期能够产生服务潜力或者带来经济利益流入的经济资源。
政府会计信息透明度问题研究
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代理 理 论认 为 ， 息 不对 称 是 造 成代 理 问 题 信 的 根 源 。如果 要求 代 理 人 为 委托 人 的利 益 而 行
动 ， 必须 要 求代 理人 的行 为透 明 。政府 作 为 公 就 众 的代理 人 ， 同样存 在委 托代 理 问题 。在我 国 ， 各 级政 府 掌握 着 大量 公 共 资源 ， 和 谐社 会 建 设 中 在
标 准 等 等 一 些 对会 计 信 息 质 量 的有 关 建议 后 认
为：透 明度 应该 是广 义 的概念 ，它应该 包 括可 比 性、 中立 性 、 晰性 、 整 性 、 清 完 充分 披 露 和 实 质 重 于形式 等 特征 ， 明度 应该 是 高质 量 会计 准 则 的 透 全 部含 义 。魏 明海 和刘 峰等 （０ １ 基于会 计质 量 ２０ ） 标 准来 研 究 透 明度 问题 ， 为会计 透 明 度是 一 个 认 关于 会计 信 息质 量 的全 面概 念 ， 包括 会 计 准则 的
的运 作必 须 是公 开 的 ， 若政 府 对会 计 信 息 实施 垄
断 ， 不 利 于 市 场 资 源 的科 学 配 置 ， 阻 滞 了市 将 也
场 的活 力 。 （ ） 建 立廉 洁 、 三 是 勤政 、 效 、 明政府 的必 高 透
要 保 障 廉洁 、 勤政 、 高效 、 明的政 府 能 够使 公 众 了 透 解 政府 发 生 了什 么 以及 为什 么会 发生 ， 而对 政 从 府 加 以监督 和评 价 。在我 国财 政预算 管 理体制 的 重 大 改 革过 程 中 ， 立 廉 洁 、 政 、 效 、 明 的 建 勤 高 透 政 府 离不 开 规范 、有 效 的政 府 会计 核 算 和监 督 ， 政 府 会 计 工 作 是 整 个 公 共 管 理 中不 可 缺 少 和 替 代 的工具 和信 息 来 源 ， 在财 政政 策 的制定 和 执 行 中起 着关 键作 用 。 如 果 基 层 政 府 及 其 活 动 的 会计 信 息 透 明 度
政府会计制度体系改革分析
政府会计制度体系改革分析作者：邱光花来源：《财会学习》2020年第11期摘要：当前，我国政府会计改革正处于一个攻坚克难的阶段，加快推进政府会计制度体系改革不仅是会计行业一件大事，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的使命所在。
政府会计制度体系不仅要符合现代社会对公共资金即政府财政资金的管理要求，也是提升政府财政透明度，展现国家良好形象，融入全球化竞争的必然趋势。
我们应将此项工作作为一项重要政治任务高度来抓。
新《政府会计制度》面临着新的挑战，我们应该以新态度、新视角去审视对待所遇到一系列问题。
本文着重分析了政府会计改革的背景和现状，对新政府会计改革施行过程中相关问题的进行了思考，分析了政府体系改革的趋势。
关键词：政府会计;改革;思路一、政府会计改革背景（一）我国会计历史沿革我国新中国成立以后，政府预算会计大致可分为五个阶段：初级阶段政府主要以高度集中的统收统支方式开展活动，相关会计制度有1950年颁布的《各级人民政府暂行总预算会计制度》《各级人民政府暂行单位预算会计制度》等，确立了我国预算会计体系;逐步发展为1953年-1978年统一领导、分级管理方式，期间颁布了《地方财政机关总预算会计》《行政事业单位会计制度》，进一步体现了资金来源、资金运用和资金结存情况，以收付实现制记账法记账;改革探索阶段以“划分收支、分级包干”为主要管理形式，1984年颁布了《财政机关总预算会计制度》，并于1989年再次修订;改革全面展开阶段开始实行“分税制”，会计制度先后改革，相继出台了《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》等后期预算会计向政府会计转变，实行公共财政体制，会计制度在前一阶段的基础上进行补充完善，更加符合财政改革对会计核算的需求，提高了政府会计信息质量，统一了行政事业单位会计科目和报表。
（二）现行预算会计制度特点及缺陷一是不能如实反映政府“家底”，不利于加强资产负债管理。
科目设置不全，公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房、基建账务等资产以及其负债长期游离于会计账簿之外。
从内部控制的视角解读政府会计制度及政府会计改革
2019年第07期（总第223期）财会研究从内部控制的视角解读政府会计制度及政府会计改革何婉彤（河海大学，江苏南京210000）摘要：改革后的政府会计制度，其重要特点就是财务会计与预算会计并行，一方面利用财务会计历史性的特点反映所有资源的存量与流量，另一方面预算会计则具有对现金流量独有的敏感性，有效预防了风险。
以上为政府的内部控制，不仅仅是财务方面，提供了进步的空间。
关键词：政府会计；政府会计制度改革；内部控制通常所讨论的内部控制，往往是表示一个单位为了实现其经营目标、保障资产的安全完整、保证会计信息的正确可靠，为了经营战略的有效实现和经营活动的效率而在内部进行的一系列制度构建和管理措施。
而政府的受托对象则是社会公众，现金流水来源于税收收入和非税收收入，但究其源头其一系列开支要对社会公众负责。
政府会计改革措施，直观上提升了政府会计信息质量，规范了政府会计的要素与规定，从内部控制的角度提升了政府预算控制的力度，使政府财务信息更加明确，也让政府的公共服务职能得到了更加有效的监督。
一、改革后的政府会计在内部控制中的作用以下从内部控制的五个要素来分析政府会计的作用：（一）内部环境政府会计在资金运用过程中的不但作为信息记录，而且为活动过程中的控制提供了一个可靠的窗口。
政府财政作为“取之于民、用之于民”的财政，从财政政策上首先要保障资金的安全与有效利用，所以有严格的预算控制制度，而政府会计中对应的预算会计则是资金控制的有效手段，在政府内部的预算制度中是重要的一环。
改革后的政府会计，引入了财务会计的制度，帮助内部构建起更为完善的信息反映系统，不仅仅反映财务信息也侧面反映政府所进行的行政、事业活动在资金获取、筹资融资、工程建设进度方方面面的进度与效率。
完善严谨的会计制度，让政府有效计量、记录、报告包括财务信息在内的各类信息，同时帮助控制一系列行政、业务行为，也构建了文明和谐、严谨负责的政务环境。
（二）风险评估相较于企业来说，政府对于风险的控制，从制度上就进行了严格的规定，所以我们才会看到行政和事业单位的筹资方式相较于商业企业有很大的限制范围，而且需要经过专家组的讨论，信息公开的检验。
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财政透明度与政府会计改革程晓佳(财政部会计司 100820)【摘要】国际货币基金组织《财政透明度手册》的核心就是要求政府定期向公众提供全面并且真实的财政信息,而编制和公布政府财务报告是向公众提供这些财政信息的重要途径。
因此,《财政透明度手册》对各国的政府会计改革产生了较大影响。
本文介绍了《财政透明度手册》的基本要求,并分析了它对我国政府会计改革的影响。
【关键词】财政 透明度 政府会计近年来,国际货币基金组织一直致力于在全球范围内推动各国建立良好的财政管理体制,并且认为提高财政透明度①是改善财政管理的关键之一。
为此,国际货币基金组织理事会于1998年先后通过了《财政透明度良好做法守则—原则宣言》和《财政透明度手册》②,并在2001年对这两个文件进行了修订。
我国作为国际货币基金组织的成员国之一,需要对这些规则予以积极关注。
一方面,随着我国市场经济体系日益完善和公共财政体制改革的逐步深入,我国社会各界对财政信息的需求日益提高。
另一方面,由于我国在世界经济中地位的提高,以及政府海外筹资的增多,国外政府和投资者也越来越关注我国的财政信息。
因此,我们有必要研究和借鉴国际货币基金组织关于“财政透明度”的要求,从各方面着手,提高我国的财政透明度。
国际货币基金组织《财政透明度手册》的核心要求是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息,并对公开财政信息的内容、程序以及如何确保这些信息的质量进行了具体规范。
而编制和公布政府财务报告是向公众提供这些财政信息、实现财政透明的重要途径,因此,国际货币基金组织《财政透明度手册》势必会对各国的政府会计改革产生较大影响。
本文简单介绍了《财政透明度手册》的基本要求,并分析了它对我国政府会计改革的影响,以期能够有所借鉴。
一、国际货币基金组织《财政透明度手册》的基本要求所谓“财政透明度”,是指“政府向公众公开政府的结构和职能、财政政策的目标、公共部门账户和财政预测等信息的程度”。
国际货币基金组织对财政透明度提出了以下四个方面的基本要求。
(一)政府应当首先明确其作用和责任清楚地界定政府的范围是明确政府作用和责任的前提。
国际货币基金组织《财政透明度手册》的涵盖范围是广义政府(有时也扩大到公共部门),并建议各国遵循联合国《1993年国民账户体系》中关于广义政府的定义进行界定。
《1993年国民账户体系》中指出,广义政府应当包括“所有以履行政府职能为其①国际货币基金组织认为,提高财政透明度、增进政府活动的效率以及建立合理的公共财政体制是改善财政管理的三个主要方面。
主要活动的实体”,相关界定见图1和图2。
在清楚界定政府④范围的基础上,政府应当明确其结构、职能、内部分工以及与其他公共部门(有时扩大到某些私有部门)之间的关系,并予以公开说明。
(二)政府应当向公众提供全面的财政信息政府向公众提供全面的财政信息包含两个层次:第一,“全面”的财政信息包括哪些方面的内容;第二,这些信息应当如何提供。
《财政透明度手册》指出,向公众提供的财政信息至少应当包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况等。
这里要求的预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动,包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比较信息、未来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。
资产和负债信息的提供则主要是以资产负债表为载体,辅之以表外披露的形式。
政府应当在资产负债表内披露所有的资产(分为非金融资产和金融资产)和负债(包括公共债务和其他负债,可以按照到期时间长短、国内和国外负债等进行分类),故采用权责发生制会计是必须的。
同时,政府应当对或有事项、税收支出和准财政活动进行充分的披露,在可能的情况下予以计量并考虑在表内确认。
此外,为了反映各级政府的整体情况,国际货币基金组织要求编报各级政府的合并财务报告,甚至整个广义政府的合并报告。
为了解脱政府的受托责任,赢得公众的信任,公布财政信息、实现“财政透明”应当作为政府的一项法律义务。
政府应当以明确的法律条款规范财政信息提供的时间、频率以及公开方式等。
(三)政府应当适当公开其预算编制和执行过程,并向公众提供预算报告《财政透明度手册》对预算信息方面的要求是对第二点基本要求的补充,这是由于预算是各国政府财政政策的主要工具,预算信息也就成为“财政透明度”的重要内容,因此单独作为一个方面,以作进一步的说明。
《财政透明度手册》要求政府适当地公开其预算编制和执行过程,这里之所以说“适当”,是因为有些预算过程过于敏感,而且公布预算所有阶段的成本可能过高等原因。
在向公众提供的预算报告中,政府应当说明财政政策的目标、宏观经济的框架、预算政策和主要财政风险等。
而为了体现信息提供的定期性和及时性,预算报告应当包括年报、半年报、季报和月报。
此外,在预算执行过程中,应当建立健全内部控制制度,并在此基础上进行有效的内部审计。
在规范预算会计制度时,国际货币基金组织强调,它完全支持权责发生制的《国际公共部门会计准则》和《政府财政统计手册》,并规定应当采用权责发生制会计,在此基础上同时提供现金流量表。
国际货币基金组织认为,提高“财政透明度”所要求的很多做法都必须通过采用权责发生制会计来解决,比如,财政风险的评估和披露,预算项目的投入产出分析,政府财政状况指标(如政府总体差额)的计量等,而收付实现制会计无法满足这些要求。
国际货币基金组织指出,只有采用权责发生制会计才能全面反映政府的资产和负债,涵盖政府的所有公共交易。
比如,对于政府对供应商、雇员和养老金领取人的拖欠款,采用收付实现制就会低估政府的实际赤字,另一方面,政府应收未收的税款拖欠量也很大,也需要予以反映。
(四)政府应当保证政府报告中财政数据的真实性2001年,在对《财政透明度良好做法守则》进行修订时,其他方面未做大的改动,但是对于如何保证财政数据的真实性的内容则作了较大的修订和充实,修订前注重的是通过外部监督确保财政信息的真实性,而修订后则更强调数据自身质量的提高。
国际货币基金组织认为,保证财政数据的真实性应当通过达到高质量的数据标准和进行公开、独立的监督两个方面来实施。
达到数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调,并通过有效的内部控制(包括内部审计)来实现。
公开和独立的监督则包括国家审计机关的独立审计,外部专家对财政和宏观经济预测的评估以及国家统计机关通过独立编制财政统计数据来对财政数据的质量进行核实。
对此,国际货币基金组织建议,各国政府的政府会计和财务报告应当参照《国际公共部门会计准则》,这就是它认为的“高质量的”数据标准。
国际货币基金组织认为,宏观的财政数据必须通过微观的会计系统产生,而要保证财政数据的真实性,就必须从会计标准的制定着手。
此外,还需要通过独立的外部审计,辅之以国家统计等,对政府财务报告的真实性把最后一道关。
二、国际货币基金组织《财政透明度手册》对我国政府会计改革的影响从以上的分析可以看出,国际货币基金组织在《财政透明度手册》中要求各国政府公布政府的结构及各部门之间的关系和各自的职能,以预算报告和财务报告的形式全面、及时地向公众提供包括预算信息在内的所有财政信息,并通过内部控制、独立(国家)审计等确保公开信息(数据)的真实性。
其中,尤其强调应建立全面、统一的会计标准(包括预算会计和政府会计),以反映政府的资产、负债、收入、支出等,并指出应尽可能参照《国际公共部门会计准则》,而且会计标准的制定必须公开。
(一)对政府会计范围的影响在开始着手研究和制定我国政府会计准则时,首先需要解决的问题之一就是政府会计的范围,这包括两个方面:第一,政府会计应当涵盖哪些部门和机构;第二,政府会计核算这些部门和机构的哪些活动。
对于政府的范围和活动,《财政透明度手册》的定位是“广义政府”,并将其定义为“所有以履行政府职能为主要活动的机构”,因此“包括所有中央政府单位和次级政府单位,预算外基金以及所有主要提供非市场性服务、由政府单位控制并提供主要资金来源的非营利机构”。
这里的政府职能是指,通过提供非市场性服务,以及收入与财富的再分配来履行公共政策的相关职能,其资金来源主要来自于税收收入和非政府部门的其他强制性收费。
国际货币基金组织认为,“所有的政府职能均为财政活动”。
然而,一些财政活动是由主要从事货币“将政府与其他公共部门机构(即中央银行、公共金融机构和非金融公共企业)区分开来”;同时,“如果其他公共部门从事了广泛的准财政活动,则应在涵盖公共部门的财政报告中予以反映”。
上述部门间的关系见图3。
图3 政府及政府职能因此,政府会计改革的第一步应当是界定政府与政府职能。
我国改革开放以前执行的是高度集中的计划经济。
改革开放之后,尽管国有企业进行了重大改革,政府职能也得到了很大转换,但是,事业单位、国有企业和非营利组织等的职能和性质至今仍然纷繁复杂,因此,对政府与政府职能的界定将是一项非常复杂的工作。
对此,《财政透明度手册》中提出的遵循《1993年国民账户体系》进行界定的建议值得我们参考。
(二)对政府财务报告内容的影响关于政府财务报告的内容,即在政府财务报告中应当披露哪些信息,与政府会计规范的范围密切相关。
应该讲,凡是纳入政府会计范围的机构和活动,均应在财务报告中提供相关信息;但是,反之并不尽然①。
根据国际货币基金组织《财政透明度手册》,向公众提供的财政信息至少应当包括以下五个方面:第一,政府财政活动的所有信息,包括(1)中央政府预算和预算外的全部活动;(2)中央政府的合并财政状况;(3)以前两个可比年度的预算执行情况;(4)对以后两个年度主要预算情况的预测。
第二,其他公共部门的准财政活动,比如公立学校和医院以低于市场价格的收费提供教育和医疗服务。
鉴于准财政活动的确定和量化非常困难,只要求披露重要准财政信息的性质及对财政状况的影响。
但是,能够提供更广泛意义上的公共部门报告更好。
第三,中央政府的或有负债对财政的影响(比如政府担保、赔偿保证),以及税收支出(如减免税额、降低税率等)的定量信息。
也就是说,应当披露或有负债可能会使政府承担的“隐性赤字”;应当估算税收支出的成本,并将税收支出与一般支出合并在一起报告。
第四,公布政府资产负债表,包括中央政府的全部负债、金融资产、非金融资产的所有信息。
第五,政府财政报告的合并信息。
各级政府均应遵守同样的财政透明度标准,并提供全面的财政报告;同时,还应当提供各级政府的合并财政报告。
政府财务报告的根本目的就是为报表使用者评价政府受托责任的履行提供基础,从而解脱政府受托责任,同时也是实现财政透明度的主要渠道。
为了达到《财政透明度手册》的上述要求,政府财务报告应当是一份综合报告,不仅应当反映政府财务信息,包括提供资产负债表,反映政府的全部金融资产、非金融资产和负债信息,还应当涵盖部分预算信息、其他公共部门的相关信息以及绩效评价信息等;并且,不但需要提供每级政府的合并报告,还应尽可能提供包括各级政府的广义政府的合并报告,后者应当是诸如国际货币基金组织等国际组织更为乐意看到的。