我国政府购买教育服务的现状与问题_基于上海市教育委托管理的分析

我国政府购买教育服务的现状与问题———基于上海市教育委托管理的分析笮周翠萍摘要：本文指出，我国政府购买教育服务的实践中存在以下问题：对购买教育服务的认识和定位不清晰，教育中介组织的发展较薄弱，没有形成完善的政策体系等。

为此，我国政府应引导、培育教育市场和教育中介组织的发展，规范政府购买教育服务的方式、程序和过程。

关键词：教育服务；教育中介组织；教育市场教育发展研究2011．3视点周翠萍/华东师范大学教育学系博士研究生（上海200062）政府购买教育服务是政府与社会组织签订契约，根据对社会组织所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付相应费用，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。

政府购买教育服务有两个本质内涵：第一，政府在购买教育服务中实现了“提供者”与“生产者”的分离；第二，政府与社会组织之间在本质上是以“契约”为基础的商品交换关系。

[1]我国政府购买教育服务的类型从购买内容方面来划分主要有以下几种：购买管理（委托管理）、购买学位、购买评估等。

购买教育服务对转变政府教育职能、促进教育均衡发展、实现教育公平等具有重要作用。

目前，我国政府购买教育服务实践尚处于摸索与初步总结经验阶段，还存在一些问题。

本文试对我国基础教育阶段政府购买教育服务的现状与问题予以探析。

一、政府对购买教育服务的认识和定位政府购买教育服务的政策思想源于西方国家20世纪70年代末开始的教育市场化改革，其主要特点是构建“小政府-大社会”的教育职能模式，将公民社会、市场领域力量引入到教育治理中，构建公私部门的合作伙伴关系，提高政府教育服务供给的质量和效益。

我国政府购买教育服务的实践在借鉴西方国家改革经验的基础上，更多地体现出本土化特点。

但政府对购买教育服务的认识、定位尚不明确，出现了一些不规范的问题。

1．没有明确界定提供教育服务的社会组织的性质政府可向什么性质的社会组织购买教育服务，这是在理论和实践上需要清晰界定的问题。

在理论上，政府主要可向三类组织购买教育服务：第一，向其他政府部门购买教育服务，如某地方政府可委托另一地方政府培训教师，并向其付费；第二，可向市场中的社会组织购买教育服务，其性质为营利性组织；第三，可向公民社会领域中第三部门购买教育服务，其性质为非营利性组织。

在国外，政府一般以三种方式购买教育服务：第一，政府部门之间的教育服务合同，称为内部合同；第二，政府向营利性机构购买教育服务，如美国爱迪生公司就是一家营利性教育管理公司；第三，政府向非营利性机构购买教育服务。

笔者所做调查显示，我国政府购买教育服务的社会组织对象主要包括：第一，高等院校和公立中小学，如上海市浦东新区与同济大学合作共建陆行中学；浦东新区政府与建平中学、杨园中心小学等中标单位签订相关教育项目购买合同。

[2]第二，民办非企业单位，如上海市浦东新区委托上海市成功教育管理咨询中心管理东沟中学。

可以看到，公立高等学校和中小学为事业单位法人，其作为法律、法规授权组织承担一定行政职能，而且公立中小学与签订合同的教育行政部门之间存在行政隶属关系。

因此，实际上政府向公立中小学购买教育服务，可认为是体制内教育服务提供方式改变，是体制内的招投标，在国外称为“内部合同”。

在上海市一些区县的实践中，政府既有向教育中介组织（其性质是民办非企业单位）购买教育服务，又有向办学质量高、社会声誉好的公办学校购买教育服务的案例。

可见，总体上我国政府购买教育服务的社会组织对象在性质上较为多样。

现实中，人们对向什么性质的社会组织购买教育服务才能称为政府购买教育服务还没有明确界定。

2．对委托管理的学校对象定位不清晰在“上海市以委托管理推动郊区义务教育学校内涵发展项目”中，各区县对委托管理受援学校的选择定位不一致：有的区县试图通过委托管理来形成特色学校；有的区县试图借助委托管理来提高受援学校的教育教学质量；有的受援学校已与支援学校有一定的合作基础；有的受援学校教育质量处于本区县的中等水平；有的受援学校教育质量较低，排名在全区靠后。

[3]调查中L校长谈到：“目前托管的状况还是不很统一。

在我们区，接受委托管理的学校既有在全区属于优质的学校，也有在全区排名靠后的教育质量低下的学校。

比如，G学校原本就是一所准优质学校，现由上海市S学校托管；G小学是一所优质的小学，现由F教育管理咨询中心托管；而上海市C 教育管理咨询中心托管的S学校办学质量处于中等水平。

”应该说，通过政府购买教育服务促进薄弱学校发展是推动教育均衡发展的有力举措，而原本办学水平相对较高的学校，在政府财力、物力有限的情况下，通过政府额外追加委托管理相关费用来提高其办学质量和办学水平就值得商榷了。

不同发展阶段、不同办学水平的受援学校应有不同的委托管理策略。

在委托管理中，如果政府对受援学校缺乏清晰的定位与思考，会影响委托管理的实施效果。

3．委托管理不规范目前，在政府委托管理上存在无序问题。

一位校长提到：“某区的XG中学由本区内一所公办N中学进行托管，教育局向N中学每年下拔托管经费，但在托管的过程中，教育行政部门因教育经费紧张等原因而随意更改了托管经费的数额。

”首先，直接让一所公立学校来托管另一所公立学校，这说明各区县之间对委托管理的认识并不相同，操作策略也不尽相同；其次，委托管理的制度设计是以教育行政部门与托管方签订具有法律效力的委托管理合同为基础，合同具体规定了托管经费的数额、托管方要达到的学校管理目标等。

换言之，具有法律效力的合同所规定的托管经费是不可以随意更改的。

但在实践操作过程中，教育行政部门利用其在委托管理过程中的强势地位，擅自更改了委托管理的经费数额，而对此托管方毫无办法。

访谈中这一校长说到：“作为公立学校的校长，与教育行政部门之间是教育行政隶属关系。

即使有一份具有法律效力的合同在手，但在托管过程中需要教育行政部门的鼎力支持，而且下一个周期能不能托管也基本是教育行政部门说了算，因此不会因这件事而得罪教育行政部门的”。

从理论上说，以委托管理合同为基础的政府与托管方的教育中介组织是一种平等的民事法律关系。

在委托管理过程中，双方发生纠纷时，托管方可通过法律来保障自己的权利和利益。

但在实践操作过程中，由于委托管理的法律法规、操作制度等还不健全，面对教育行政部门的强势地位，托管方很难在委托管理过程中保障其合法权益。

正如诺曼·弗林所言，市场的引入并不必然包含公平交易的创造，在很多情况下，在公共部门中建立起来的是一种“行政市场”，即一方完全依赖于另一方，占支配地位的一方事实上是处于与其他方的等级关系之中，并且会运用命令而非交易的方式去告诉其他方该怎么做。

[4]4．没有形成购买教育服务的长效机制目前，各地政府购买教育服务多以项目方式运作，如上海市教委启动的“上海市以委托管理推动郊区农村义务教育学校内涵发展项目”。

以项目方式来购买教育服务，其优势在于比较灵活，可以灵活地调动各种人力、物力等资源。

但其不利之处在于，无法形成长效的政府购买教育服务机制，如不能建立专门负责购买教育服务的职能机构，无法配备和培训专门负责的工作人员，因此不利于形成政府购买教育服务的长期发展规划与设计等。

二、教育中介组织的发展西蒙·马金森认为，教育市场生产应具有五大特征：市场涉及一种稀有“商品”或多种商品的生产；存在着明确的生产领域；存在生产者和消费者之间的货币交换；生产者之间存在竞争关系；存在市场主体性，即适应市场生产、消费和交换的态度和行为，所有这些特点对充分开发教育市场都是必要的。

[5]这意味着：在完善的教育市场中，必须有能提供教育服务产品的生产者，即教育中介组织，有产品是教育市场中生产者和消费者货币交换的前提；教育中介组织不只是一两家，因为较少的教育中介组织无法使教育服务的“生产者”之间展开有序、公平的竞争；存在市场主体性，具有适应市场生产、消费和交换的态度和行为。

市场主体性对生产者而言，首先是能生产出市场所需的产品，并且产品质量能在竞争中取胜，其次能独立生产和交换，并承担在市场中生产、竞争和交换的法律责任；对消费者而言，首先是具有对一定教育产品的需求，其次具有在市场中鉴别、选择教育产品满足其教育需求的能力，同时也具有独立选择、竞争、交换的资质与能力，并承担相应法律责任。

除此之外，市场本身的主体性则表现为市场能为生产者和消费者的交换提供一种健全、公平、公正的规则和制度，并随着市场的不断发展而完善和改变。

20世纪90年代以来，在国家相关政策的扶持下，我国教育中介组织发展迅速。

但总体而言，我国教育中介组织的发展还存在诸多问题。

1．数量较少，规模较小，尚未形成教育服务的“生产者”市场没有竞争的市场不是完全和真正意义上的市场。

[6]政府购买教育服务的政策初衷是要通过教育市场中教育中介组织之间的公平、有序竞争，来降低教育服务提供成本，提高教育服务供给的质量和效益。

但我国政府购买教育服务存在的主要问题是教育中介组织的数量较少，无法形成教育服务的“生产者”市场，提供教育服务的教育中介组织之间无法形成竞争。

在教育市场中能承担教育服务的中介组织，无论是教育评估中介组织，还是承担委托管理的教育中介组织，在一定区域内数量屈指可数。

笔者在访谈中了解到，目前上海市的购买教育服务实践无论是委托管理，还是购买评估服务，基本上都没有经过真正意义上的招投标环节，呈现出明显的“行政内部委托”特征。

[7]访谈中一些教育中介组织负责人谈到：“对于委托管理的中介组织来说，服务对象太多了，不计其数，国内的市场需求是很大的，但市场中可以进行委托管理的中介组织则太少了”。

“目前市场中教育中介机构太少，不能用招投标的方式来进行，不能形成公平竞争的态势，来实现公共教育服务质量的提高”。

“现在社会组织的发展还处于细胞分裂期，还处于社会组织的萌芽发展阶段。

当一个行业的教育市场走向成熟时，应形成一个开放的、竞争的教育市场。

应包括了外国人、外地人和本地区的来自不同区域的竞争者，在众多的竞争者中政府才能真正选择到质优价廉的教育服务产品”。

在教育市场中教育服务的生产者之间无法展开公平、有序的竞争，易造成教育服务从政府部门的垄断到个别教育中介组织的垄断，难以实现提高教育服务供给的质量和效益的政策初衷。

2．发展过多依赖政府扶持在政府购买教育服务的初期及教育中介组织发展的初级阶段，教育中介组织离不开政府的扶持。

但如果始终依赖于政府，将无法真正形成独立的、有一定专业资质的教育中介组织，难以形成完善的教育服务市场。

目前，教育评估类的教育中介组织主要有两类：第一类是从教育行政部门或教育事业单位脱钩出来成为社会组织；第二类是由私人举办的教育评估机构。

目前教育市场中的教育评估组织以第一类居多。

笔者了解到，目前上海无论是市级的上海市教育评估院还是各区县的教育评估机构基本都已与教育行政部门、教育事业单位“脱钩”，成为独立的社会组织。