北京市区绿化隔离地区：历程回顾与实施问题

北京市区绿化隔离地区：历程回顾与实施问题1杨小鹏清华大学建筑学院，北京（100084）E-mail: xpy3000@摘要：北京市区绿化隔离地区的出现已经有50年的历史，在北京城市空间结构中占有重要的地位。

本文首先回顾了市区绿化隔离地区的规划与实施历程，对其不同阶段的实施特征进行了归纳；然后在实证调研的基础上，对北京市区绿化隔离地区建设过程中，在新村建设、农民就业与保障、绿化建设与管理三个方面存在的问题进行了总结与分析。

关键词：北京市区绿化隔离地区；历程回顾；实施问题1. 产生背景与概况1.1 产生背景北京市区绿化隔离地区与“分散集团式”的布局模式相伴而生，最早出现于1958年的北京总体规划之中。

笔者认为主要有四方面因素对规划方案产生了影响。

首先，由于建国初期缺乏规划指导，北京的建设较为分散，所以其后的建设不得不迁就这种局面分散进行，这成为“分散集团式”布局的最初萌芽和起因①。

其次，“大跃进”特定时期的中央政策成为1958年总体规划的指导思想：一方面在工业发展上提出在市区、郊区城镇和农村同时并举，分散而有重点的分布工业布局；另一方面提出大地园林化、城市园林化的设想，认为农田、菜地等也可以作为城市绿地用来分隔城市组团。

第三，“田园城市”以及“有机疏散”等西方规划理论通过新中国第一代规划学者引进，对北京的规划间接产生了影响②。

第四，1958年北京总规确定的布局形态与莫斯科规划有着深厚渊源。

莫斯科1935年总体规划在市区周围建立了10km宽的森林公园带，在苏联专家的影响下，北京的总体规划也借鉴了这一模式。

在这些因素的共同影响作用下形成的1958年总体规划提出“市区建设已经具有相当规模，今后布局不宜过分集中，必须采取分散的、集团式布局，集团和集团之间是成片绿地”（北京城市建设规划篇史料征集编辑办公室，1998）。

这样，作为防止城市各集团相互连成一片而规定的绿化间隔地段，“绿化隔离地区”由此产生。

本课题得到高等学校博士学科点专项科研基金资助课题（编号20040003053）的资助。

①根据陈干（1996）在其《京华待思录》中的回忆，在1954年，大约有450万平米左右的新建筑分散在城外的广大地区内。

面对这种分散局面最初采取的是紧凑发展的方针，把若干零散地区先联成片，使它们形成新的街坊。

这样做的目的在于方便填补必要的福利和市政设施，同时也可以发挥已有设施的作用。

这成为“分散集团式”布局的最初萌芽和起因。

②沙里宁的“有机疏散”理论认为要将大城市在合适的区域范围内分解成为若干集中单元，并将其组织成为“在活动上相互关联的功能集团点”，彼此之间用保护性的绿化地带隔离（沈玉麟，1989）。

与之对应，梁思成（1949）在《城市的体型及其计划》一文中提出将“分区”作为城市的“体型基础”，“两区之间禁止工商住宅建筑，保留农田或林地，这种疏散的分布，可使每区居民不必长途跋涉，即可与大自然接触”。

图1 1958年北京总体规划资料来源：北京市规划院。

1.2 概况从1958年开始，“绿化隔离地区”与“分散集团式布局”一直延续在北京各版的总体规划之中，只是随着市区规模的不断扩大，规划的市区绿化隔离地区的面积呈缩减的趋势（表1）。

2000年北京市规划院编制了《市区绿化隔离地区总体规划》，确定市区绿化隔离地区总面积为241.79平方公里，其中绿化面积125.22平方公里，占规划用地的51.8%。

此外，为提前实施一些重点地区的规划绿地，又提出了一些享受市区绿化隔离地区政策的区域，总面积约70平方公里。

所以目前北京市区绿化隔离地区的实际面积为310平方公里。

根据2004年的北京总体规划，分布于北京中心地区与十个边缘集团以及边缘集团之间的市区绿化隔离地区，是中心城空间结构三个层次的重要组成部分①，是“分散基团式”布局实现的主要保证，同时也是北京三道绿色生态屏障之一②。

因此，市区绿化隔离地区在北京的空间结构和生态结构中都占有着重要的地位。

表1 北京各版总体规划中的规划市区与市区绿化隔离地区面积比较1958年总体规划 1982年总体规划 1992年总体规划规划市区范围 640平方公里 750平方公里 1040平方公里规划市区绿隔范围 314平方公里 260平方公里 240平方公里绿隔占规划市区比例49.1% 34.7% 23.1% 资料来源：根据北京各年总体规划资料整理。

2. 规划实施阶段划分与阶段特征受到社会政治经济环境的影响，北京市区绿化隔离地区的规划与实施的历程可①见《北京城市总体规划2004年-2020年文本》“中心城区优化调整”部分，第47条。

②见《北京城市总体规划2004年-2020年文本》“生态环境建设与保护”部分，第89条。

以分为三个阶段。

第一个阶段是从1958年至1992年，是市区绿化隔离地区规划概念的缘起与形成的阶段。

此时我国处于计划经济和有计划的商品经济时代，城市建设的速度相对较慢。

在这个阶段之中：“文革”前的北京城市建设主要以1958年的总体规划为指导，比较好的避免了市区用地的过大占用；“文革”开始后，国务院在1967年“暂停执行”了北京总体规划，此后长达数年里，北京的城市建设是在无规划无管理的状态下进行；“文革”后北京的规划建设逐渐回归正轨，在1982版北京总体规划之中，进一步明确了“分散集团式”的城市布局形式，并希望通过绿化隔离地区来控制中心城区与边缘集团之间的连片发展；在1982版总体规划获得中央原则批准之后，北京提出将近郊农村建设纳入总体规划的思路，并在1989年开始比较全面的近郊乡域规划的工作，提出“把市区中心地区与边缘集团之间及市区外围利用河道、窑坑、鱼塘、果园、洼地、片林辟建的公园绿化环带盒干道、铁路、河道两侧绿化，乡村绿地联系起来，形成近郊完成的绿化系统” （北京城市建设规划篇史料征集编辑办公室，1998），以维护市区“分散集团式”布局。

但从1958年-1992年这一时期整体来看，北京城市规划与实施的重点主要集中于城区建设用地，对绿化等非建设用地仍然重视不足，市区绿化隔离地区更多的是作为一个规划概念停留在总体规划的蓝图之上，没有具体的实施措施。

而且在改革开放以后，由于对于这一地区缺乏严格有效的规划管理，市区绿化隔离地区范围内建设用地的规模开始快速扩张①。

1993年我国开始进入社会主义市场经济时期，土地与住房制度改革将土地巨大的商业价值释放出来，商业性的房地产开发成为城市住宅建设的基本动力和主导模式，在此变革之下，城市建设的多元投资格局逐渐形成，城市的发展速度明显加快，北京的市区绿化隔离地区也以房地产开发作为主要的融资手段，开始了正式的实施。

根据指导政策的不同，可以将这一时期分为1993-1999年和2000-2008年两个阶段。

1993年10月国务院对1992年编制的《北京城市总体规划》进行了批复，明确指出：“要建设完善的城市绿化系统，严格保护并尽快实施规划市区组团间的绿化隔离地区，保证城市地区足够的绿色空间，形成合理的城市框架和发展格局”②。

此后在1993年底，北京市委、市政府下达了“绿化美化要进一步解放思想，加快步伐，实现本世纪末全市林木覆盖率达到40%的目标”的要求，使没有启动的市区绿化隔离地区成为承载绿化指标的主要区域。

之后在1994年1月，市政府转发了首都规划委员会办公室提交的《关于实施市区规划绿化隔离地区绿化请示》（京政发[1994]7号文，以下简称7号文），以此作为指导政策，市区绿化隔离地区建设开始启动。

实施采取了“国批民办，试点先行”的方式，即选择试点单位，政府将土地全部征为国有后，划拨给乡村集体经济进行房地产开发，所得资金用于市区绿化隔离地区内的各项建设。

到1997年4月，中央下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号文），冻结了非农业建设占用耕地的审批，之后至1999年底，市区绿化隔离地区建设处于停滞状态。

在此期间，在市区绿化隔离地区规划①在改革初期的1980 - 1985年间，朝阳区仅高碑店、平房和东风三个乡就有违章占地单位100多个，违章建筑21万多平方米（范念母，1991)。

台区卢沟桥乡从1989到1993年3年间乡里违法占用耕地2780亩用于建设（刘晨，1994）。

②国务院关于北京城市总体规划的批复，国函［1993］144号。

范围内，绿化面积少量增加的同时，农田、菜地大幅减少，违章建筑大量出现。

图2 执行7号文政策的试点单位示意资料来源：根据北京规划院统计资料自绘。

表2 1993与1998年市区绿化隔离地区的用地比较分类1993面积（平方公里）1998面积（平方公里）增加面积（平方公里）绿化面积和养殖水面30 42.1 12.1 建设用地80 118.29 38.29 农田、菜地130 61.82 -68.18 其它* 15.96*注：该项用地中主要是无法详细统计的违章建筑。

资料来源：1999年北京市委绿化隔离地区调查报告。

2000年北京市政府先后下发了《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》（京政发[2000]12号，以下简称12号文）和《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》（京政办发[2000]20号，以下简称20号文）两个文件，提出要在3-4年时间里完成60平方公里的绿化任务。

笔者认为北京申奥是这次重新启动的一个主要原因。

环境问题是北京申奥过程中外界关注的重点，为此北京做出“绿色奥运”的承诺，具体措施包括外迁高污染企业、提高尾气排放标注、大面积植树等。

在此情况下，远没有完成任务的市区绿化隔离地区的重新启动就成为了改善环境的当然之选。

在此期间，先后编制完成了《市区绿化隔离地区总体规划》和《绿化隔离地区绿地总体规划》等专项规划，并密集出台了多项针对市区绿化隔离地区的政策文件，其具体实施方式就是：提倡以农民合作建房的形式进行房地产开发，所得资金用于规划区内的各项建设；住宅建设的规模以实施单位的户籍人口为基数，每人分配40-50平米的回迁房指标，商品房的开发面积按回迁房面积的50%计算；但在土地上不再全部征用，而是针对绿化用地、农民回迁用地和商品房开发用地，分别采取“农业生产结构调整”、“征用划拨”和“有偿出让”的不同方式。

这样在政府行政指令和市场力量的双重推动之下，市区绿化隔离地区以前所未有的速度和力度开始了建设热潮。

表3 北京绿化隔离地区规划与实施的阶段特征总结 阶段/时间 阶段特征经济体制 1958-1978 计划经济 阶段11958-1992 1． 没有具体的政策作为实施指导，绿化隔离地区更多是作为一个概念停留在北京总体规划的蓝图之上； 2．由于改革开放带来的经济发展提速以及缺乏严格的规划管理，各种建设项目对规划绿化隔离地区的侵蚀现象日益严重。

1979-1992有计划的商品经济 阶段21992-1999 1． 以市政府出台“绿化达标”的行政指令为起点，开始出台专门针对绿化隔离地区实施的政策文件，绿化隔离地区建设正式启动；2． 没有专门针对绿化隔离地区的专项规划，以1992年北京总体规划作为规划指导；3． 在土地和住房制度改革背景下，以房地产开发为代表的市场经济手段被引入；4． 实施采取“国批民办，试点先行”方式，即选择试点单位，政府将土地全部征为国有后，划拨给乡村集体经济进行房地产开发，所得资金用于绿化隔离地区各项建设，征地后以“转居不转工”方式安置农民，集体经济负责解决其工作；5． 绿化成果不显著，大量农田菜地被违章建设项目征占，绿色空间整体大比例减少，6． 后期受国家政策影响，冻结非农建设项目占用耕地的审批，试点单位实施进入停滞状态。