公共政策研究 第五讲 公共政策制定

社会公 共问题
基本方式
条件
政府(正式) 议程
公共政 策问题
政府本身感 到问题重要
１.该问题具有一定影响广度和深度，引起公众注意； ２.大多数人认为有采取行动的必要； ３.问题属于政府管辖权限范围内的事务。
政策问题的类型
结构良好问题 政策制定者 政策方案 效用价值 方案后果 发生概率 一个或少数 有限 共识 确定或风险 可以计算 结构适度问题 结构不良问题 一个或少数 有限 共识 不确定 不可计算 许多 无限 冲突 高度不确定 完全无法计算
政策议程的引发“扳机” ——西方学者建立政策议程途径的概括
安德森 公共决策 1、政治领 导人 2、危机/ 引人 注目 的事 件 3、抗议活 动 4、大众传 播媒 介 科布、爱尔德：美国政治中的 参与：确定议程的动因 内在的引发机 制： 1、自然灾害 2、意外的人为 事件 3、技术变革 4、民权抗议 5、工会罢工 6、生态变迁 外在引发机 制： 1、战争行为 2、武器技术 的革新 3、国际冲突 4、世界性联 盟的变化 琼斯： 公共政策 研究导论 1、政治运 动 2、对大量 人员造 成威胁 的事件 3、大规模 的宣传 4、个人努 力 5、先前政 策的应 用 金登：议程、备选方案与公共 政策 政府内部 参与者 1、行政当 局（总 统、总 统办事 人员、 政治任 命官） 2、文官 3、国会 政府外部参与者 1、利益集团 2、学者、研究 人员和咨询 人员 3、媒体 4、与选举有关 的参与者（ 竞选者、政 党） 5、公共舆论三种 Nhomakorabea题之间的区别
问题 类型
利益 关系 私人利益 团体利益 社会利益
利益 载体 个人 组织 政府
典型 特征 个人独享性
实现 方式 市场交换机制、 个人自治机制
个人问题
团体问题 社会问题
组织共享性 团体协商、交易、 博弈、强制 社会分享性 公共选择、公共 政策
社会问题 的类型
过失性社会问题： 这类社会问题 产生于偏离社会正 常生活和规范的一 些过失行为。
结构性社会问题： 结构性社会问 题是指由社会自身 结构不合理所导致 的一些社会现象。
社会问题的特征
公共问题：是公众性的社会问题，是 人们的价值、利益或生存条件遭到某 种威胁而出现的问题，有时也泛指人 类社会普遍存在的某种危机和困境。 当公共权力主体意识到社会公共问题 已经妨碍整体社会发展，充分了解公 众的公意性并认同这种公众的政策要 求时，公共问题就变成为政策问题。
第五讲
公共政策制定
政策议程 政策制定的原则和程序
我国政策制定的特点与经验
第一节 政策议程
政策问题 政策日程 政策日程的确立
政策问题
社会问题
只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某 种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素 起着非常关键的作用。社会上一些有影响的人物对某一社会 情况的关注程度及其看法态度，有时候能够把某一社会情况 直接推上社会问题的舞台。
——《无畏的希望》奥巴马
政策议程设定研究扩展分析
媒体议程
一致性 一致性
公共议程
一致性
精英议程
一致性
一致性
政策议程
哪一种议程为主导型的政策议题？
多源流分析模型
问题流
指标变化 焦点事件 反 馈 预算约束 问题界定 背景 境况
政策流
文化 技术可行性 价值一致性 科技 公众接受程度 时尚或知识
社会预先安排
政治原则的偏离
表达方式的失当
价值体系的排斥
承受能力的不足
政府体系的封闭
政策议程的确立
确立的一般条件 确立的途径 政府在政策议程确立中的作用
一般条件
★存在一种可以确认的客观情势。 ★出现强烈的公众诉求。 ★形成明显的政策需要。 ★要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。 ★要有正常、民主、开放的察觉机制与过程。
三、提出方式：在《厦门市委市政府2009年为民办实事项目意见征询表》 (可 复制)填上建议项目，署明姓名、职业、年龄、联系电话和地址，贴在信封 背后，10月31日前寄往湖滨北路61号（市委市政府大楼）厦门市人民建议 征集办公室收，邮编361012。 厦门市人民建议征集办公室
2008年10月21日
社会问题进入政策议程的障碍
公共政策议程建立的途径
政治领导人或执政党的领袖的认知 社会公众 政治组织 利益集团 专业的研究人员 突发事件 大众传播媒介
“至少对广大民众来说，媒体说我是谁我就是 谁；媒体宣称我有过什么言论，我就有过什么言论； 媒体认为我成了什么样，我就成了什么样”。 “我几乎完全依靠媒体与选民接触。媒体是个 过滤器，我的选票通过它解释，我的言论通过它分 析，我的信仰通过它检验。”
公共政策制定的利益分析途径
利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件
（一）利益分析视角下的公共政策研究
（二）公共政策的利益分析框架
社会利益包括：具有社会分享性的公共利益、具有组 （三）公共利益是公共政策的核心目标 织分享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。
“利益集团扭曲改革政策的机制已经形成”
《北京市严格限制养犬规定》出台始末
问题提出
不成问题的问 题怎么成了问 题？ 成问题的问题 怎么成了政策 问题？
客观、公认、冲突、团体、政府
“狗祸”问题提出
说明、确认、表述问题 ——476位人大代表的12件议案
1970年代—养狗几乎为零 1983年—北京市环卫规定：八种禽兽 1986年—北京市城区禁止养犬的规定：2万 只烈性犬 1991年—2万只…..伤3万人次 1993年—7.5万，加郊区19万只……伤5万 1994年—狗年说狗，媒体公布了大量 “狗祸”案例：伤人、扰邻、环卫、 公共安全（狂犬病发病率、死亡率） 宠物犬由私人行为影响到公共社会生 活，成为公共问题，进入政府视野
政府政策议程建立的三种模型
外在创始型 非政府团体创始， 经扩散至公众议程， 再介入政府
政府动员型 政府领导人及机构创始， 扩散至公众议程
政府政策议程
内在创始型 由政府机构创始， 扩散至认同团体， 向决策者施加压力
问题：贫穷
触发机制： 按手印
目标： 小康
政策： 承包制
关于征集2009年度市委市政府为民办实事项目建议的通告
为进一步树立以人为本的理念，深入贯彻落实科学发展观，构建和谐社 会，切实保障民生和不断提高市民生活品质，现公开征集2009年度市委市 政府为民办实事项目建议。 一、征集时间：通告之日起，至10月31日止。
二、项目建议要求：1.与广大人民群众日常生活密切相关；2.具有较为明显的 社会效益，并且必须能在当年内完成；3.内容简明扼要。
女婴 100
男婴 108.5
1987
1990 1995
100
100 100
110.9
111.3 115.6
2000
2005
100
100
116.9
119.86
随着时间推移，问题由隐性转为显性
女性问题
几千万男性找不到老婆 婚姻挤压 拐卖妇女 性犯罪
男性问题
社会问题
退出政策议程
政策议程
私人 问题
问题
团体(个人)将“客观 存在、广泛觉察、 违背既定价值”的问 题通过“政策诉求” 公众(系统) 议程
两种政策议程建立的相关因素
国际有关建议 社会团体要求
大众媒体议论
系统 议程
最 终 议 程
公众个人意见
专业人员分析 执政党意见 政府机构倾向 政府官员见解
政府 议程
按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议 程可分为四种类型： （1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项 目所组成； （2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组 成； （3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与 政策相关的人彼此之间进行磋商； （4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不 断接受检验，加以修正。
问题构建方法
问题的构建是形成问题情势的不同概念并加以测试 的过程。
政策议程
涵义 类型
政策议程涵义
1.安德森的定义 如果某些政策问题已经被政治领导人关注,出现相关的 危机或引人注目的事件、出现有关联的抗议活动，受到大 众传媒的高度注意，这时就必须将政策问题转变为政策议 程。 2.国内学者张金马的定义 将政策问题纳入政治或政策机构的有行动计划的过程， 它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要考 虑的事项。 3.一般定义 政策议程是指将政策问题提上公共部门议事日程，公共 部门正式决定加以讨论，纳入决策领域的过程，并准备研 究如何采取有效措施的各种与政策有关问题的议程
问题 社会问题
公共问题 政策问题
例：出生婴儿性别比例失调之危害
性别不平等问题具有隐蔽性的、司空见惯的、 累积性的危机特征，它一开始时已局部女性 问题的方式呈现出来，并不直接涉及到男性 利益，似乎也没有形成什么社会问题。比如， 出生婴儿性别比例失调、女婴被弃问题。 国家统计局提供的数据：
年份 1982
政策议题界定程序
4.问题陈述 正式问题 3.问题界定 实质问题 2.问题搜索 1.问题感知 问题情境 元问题
扩散议题战略
1.一种议题（尤其是弱小阶层的议题）只有在它扩散到更广泛 的公众那里的时候才可能成为系统/大众议题，而一般群众 直接或间接地参与到政策议题的选定过程，也只能是通过这 一过程。 2.这种战略包括——议题界定、议题象征、大众媒介的功能。 一个议题能否成为系统/大众议题，该议题的界定方式起着 很大的作用，弱小群体的议题走向政府/体制议题的通道主 要是通过冲突的三个层次，即范围、强度和可见度等方面的 扩散过程。
（３）系统议程和政府议程的联 系与区别 A、本质上两者是有差异的。 B、系统议程和政府议程是政策议 程的两个不同阶段，