新农村建设中的乡村治理机制探析

i现代化进程中的乡村治理机制探析

摘要: 乡村治理在我国古而有之，不算是新鲜话题，但不管是古代的乡里制度，还是近代的乡镇自治，抑或新中国成立之初的人民公社制度，都是基于农村资源汲取基础上展开的乡村治理活动。加强农村民主政治建设, 完善建设社会主义新农村的乡村治理机制, 既是社会主义新农村建设的内容,又是社会主义新农村建设的重要保障。改革开放二十多年来, 我国乡村治理机制发生了根本性的改变, 初步形成了多元治理结构。但是, 目前我国乡村治理还存在诸多问题，本文对目前我国乡村治理存在的问题及其原因进行了分析,并就如何完善乡村治理机制提出具体建议。

关键词:乡村治理; 村民自治; 新农村

一、引言

开始于上世纪八十年代初的我国农村改革, 打破了人民公社时期‚政社合一‛的乡村治理模式。随着村民自治制度的普遍推行, 我国农村乡村治理机制发生了根本性的变化, 在县以下的乡一级恢复建立乡镇政府, 实行乡镇行政管理, 乡镇以下设立村民委员会, 实行村民自治。这种乡村治理机制被称为‚乡政村治‛模式1。目前, 我国乡村治理的主体有乡镇党委政府、村支部和村委会、农民新型经济合作组织等等, 初步形成了多元乡村治理结构。但是, 由于我国农村社会正处于分化、转型期, 村民自治制度设计与农村现实治理还存在较大差异, 乡村治理还存在诸多问题, 特别是农民的乡村治理主体地位和作用还没有得1周水仙.完善乡村治理机制构建社会主义和谐新农村[ J] .上海农业科技, 2006，（6）

到很好的发挥。因此, 加强农村民主政治建设, 体现村民自治‚民主选举、民主决策、民主管理、民主监督‛精神, 完善新农村的乡村治理机制, 既是建设社会主义新农村的重要内容, 也是建设社会主义新农村的保障。

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村目标,对乡村治理机制提出新的要求。如何通过治道变革和创新,实现乡村良好治理状态,促进新农村建设,成为重要而紧迫的课题。‚治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。‛2本文认为,完善乡村治理机制,必须调整县乡政府体制,重建政府与农民的关系,吸纳乡村民间组织参与治理,构建新农村多元治理机制。

二、现有乡村治理的结构困境与矛盾

搞好乡村治理，实现农业发展、农村稳定、农民富裕，事关我国全面建设小康社会目标的实现和整个现代化建设的进程。20多年来，中国乡村治理取得了巨大成绩，成效显著，它不仅有力地推动了基层民主政治发展，而且也对国家政治体制改革及民主政治发展产生了深刻影响。但是，从全国范围来看，乡村治理发展很不平衡，有相当数量的农村乡村治理仍处初创、实验和推广阶段，乡村治理中的各种矛盾日益突出，已经成为整个经济和社会发展中的一个不容回避的问题。加强农村民主政治建设，完善乡村治理机制，既是农村建设中的一项重要内容，也是推动农村各项工作的动力支撑和重要保证，对推动农村经济的发展、政治的稳定、社会的和谐具有重要的意义。这既是当前农村工作的内在要

2全球治理委员会. 我们的全球伙伴关系[M ]. 牛津大学出版社, 1995，第23页

求和应势之举，也是巩固农村各项改革成果，解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。

（一）乡村组织体系的矛盾

1、乡镇政府与村委会之间的矛盾

我国82年宪法明确规定：‚城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。‛自治的本意是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体对中央政府的相对独立性。宪法中所指基层群众性自治组织的内涵至少说明，农村社会不再是一个行政化的社会，应该把农村社会非政治性领域的运作过程与国家系统内部政治性权力的运作过程区别开来。村组法更是明确地把国家的政权组织与村级组织作了制度化的区分。

根据《村民委员会组织法》第4条的规定，‚乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。‛所谓指导，就是对村委会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大方向，而不是对日常事务进行干预。支持和帮助就是对村民委员会依法所开展的各项工作，如举办公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、建立和完善生产及生活方面的社会化服务以及宣传宪法、法律、法规和国家方针政策，执行村规民约等方面，乡镇人民政府都要尽量给予实际支持和帮助。3虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但自上而下（中央——地方——基层）的压力型政治体制以及乡政在这一体制中的特殊地位造3张厚安.中国农村基层政权[M].四川人民出版社，1992，第389页

成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能以及乡、村利益的分割，又在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致了两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。这也为乡与村之间、村级组织内部产生矛盾埋下了隐患。从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。包括对村委会选举的干预、乡镇党委通过村党支部对村委会的‚领导‛、乡镇对村委会的财政监控、乡镇对村委会的诱致性控制等。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，而乡政则通过支持和协助村的工作来影响村级治理。这样，乡镇利用自己的资源优势，弱化村委会的权力，实现对村委会的控制。4

另一方面，有些地方的村委会则出现‚过分自治化‛，力求摆脱乡镇政府的指导。他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至对乡镇政府进行对抗。

2、村级组织内部的矛盾

根据中共中央、国务院1986年颁布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（22号文）和《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日）的文件精神，乡镇党委属于党在农村的基层组织，是乡4金太军.村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析[J]. 战略与管理，2002，（02）