煤炭资源的开发现状及前景

我国煤炭资源的配置和价值补偿经历了从计划配置、无偿使用到市场配置、政府调控、有偿使用的曲折转变。至今这种转变还在进行中。

（一）我国煤炭资源开发利用存在的问题

我国是目前世界上最大的煤炭生产国和消费国，2004年煤炭产量达19.56亿吨。煤炭资源在我国的能源政策中占据非常关键的位置，有效地支撑了国民经济的持续快速发展。据有关资料预测。即使我国政府采取积极稳健的替代能源政策。到2050年，我国的煤炭在能源消费结构中的占比也将在40%以上。由此可见，在今后相当长的一段时期内，煤炭仍将是我国能源的支柱产业。但现阶段，在我国煤炭资源的开发利用中，仍存在一些突出的问题，亟待解决。

1.资源配置不合理

据了解，目前我国拥有各类煤矿2.8万多座，其中国有大型煤矿2000多座，我国现有乡镇和个体小型煤矿2.6万多处，是世界各国煤矿数量之和的7倍以上，中小煤矿企业过多，资源配置不合理，利用效率低，浪费大。

2.安全生产问题较为严重

我国的煤矿安全生产问题较突出，煤矿企业特别是中小煤矿企业安全生产意识不强，煤矿企业安全投入存在历史欠账。百万吨死亡率较高。

3.环境污染和生态破坏问题突出

目前，我国煤矿塌陷面积已达40万公顷，矸石累计堆存所占面积为1.6万公顷。煤炭开采对地表水和地下水造成较严重破坏，每年排放的矿井水达22亿立方米，选煤废水4000万吨。我国90%的二氧化硫排放和70%的颗粒物排放均由燃煤造成，已造成我国30%的国土面积受酸雨的影响。

（二）我国现行煤炭资源税费政策及其存在的问题

按国际惯例。煤炭资源税费体系主要是以政府收费为主，通过征收具有政府收费性质的权利金，辅以准收费性质的矿区租金和入门费（红利）的方式调节煤炭资源配置和补偿。我国是税费并存，共同调节，即征收资源税，同时又征收具有收费性质的资源补偿费、矿区使用费、探矿权采矿权价款和探矿权采矿权使用费。

1.我国现行煤炭资源税费政策

与西方欧美国家较为简明的煤炭资源税费体制比较，我国的煤炭资源税费则相对较为复杂。

（1）煤炭资源税。煤炭资源税是一种从量税，现行税率为0.3－5元／吨。国家作为煤炭资源的所有权人，对经营应税煤炭品的企业、个人。无论其性质、规模、开采条件、矿

藏丰度如何，都要征收资源税，满足煤炭资源的价值补偿要求。现行资源税己成为我国现阶段资源价值补偿制度的重要组成部分。

（2）煤炭资源补偿费。资源补偿费实行从价征收，计征依据是煤炭品的销售收入。征收标准随资源品的种类而异。我国煤炭资源补偿费的征收主体为采矿权人，征收对象为脱离自然秉赋状态的煤炭品，但对有利于节约和环保的某些领域，如从废石中回收煤炭品等可以免缴资源补偿费。从我国资源补偿费的性质和使用方向看，资源补偿费具有明显的资源耗竭性补偿的性质，体现的是资源的经济价值和资源的跨代间价值补偿的要求。

（3）煤炭资源探矿权价款和采矿权价款。煤炭资源探矿权价款是指国家将自己出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。煤炭资源采矿权价款是指国家将自己出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人。按规定向采矿权人收取的价款。

（4）煤炭资源探矿权使用费和采矿权使用费。两费是进入煤炭资源勘探和开采领域的最基本特许费用，是矿业权人为获得相应的特许权而向所有人支付的一种特许费，其本质是矿区土地的租金，是对矿区资源价值进行补偿的一部分。征收两费的目的有两个：一是避免闲矿区土地的闲置不用；二是可以在一定程度上补救资源补偿费标准过低的不足，减轻资源开采过程中的负外部性。

（5）环境治理恢复保证金和安全生产费用。安全生产费按照“企业所有，政府监管，确保需要。规范使用”的原则进行管理，专门用于改善企业安全生产条件。提取煤炭企业环境治理恢复保证金的主要精神是，政府对煤矿环境和矿山生态恢复进行评估后，按照基本恢复矿山环境和生态功能的原则提出具体的恢复目标和要求，要求煤炭企业按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金。列入企业成本，按照“企业所有，政府监管。专款专用”的原则缴入地方财政指定的银行账户专款专用。专项用于矿山环境治理和生态恢复。

（6）排污收费制度。2003年出台的《排污费征收使用管理条例》规定新的排污收费项目包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费和噪声超标排污费。与过去相比，新的排污收费制度按照污染者排放污染物的种类、数量以及污染当量计征，并提高了征收标准。

2.我国现行资源税费政策存在的问题

（1）有关资源税费标准过低。如排污收费，2003年以后收费标准虽有所提高。但还不足以弥补当期的污染治理成本，更不用说对过去的环境污染问题进行弥补了，并且尚有部分污染源依然还未纳入到排污费的征收范围内。过低的煤炭资源税费标准，一是导致国家煤炭资源所有权得不到充分补偿，国家财政收入流失；二是资源税费无法反映煤炭资源的真正价值，其经济杠杆调节作用不能充分发挥：三是煤炭企业资源品成本构成缺失，造成煤炭价格过低。推动企业低成本扩张，导致企业暗亏严重；四是企业和个人获取矿业权的经济成本过低，导致资源开发领域中小企业过多，资源分割较严重。影响资源利用整体效益。

（2）资源税费制度存在缺陷。如煤炭资源价款制度，“双轨制”问题依然比较严重。据统计，我国约15万个矿业权中仅有2万个左右是通过市场机制取得的。此外，探矿权采矿权评估制度建设滞后，也影响探矿权采矿权价值实现。

（3）一些重要税费政策缺失。一是国家煤炭资源贮备制度还没有建立，影响能源和经济安全；二是平衡资源输出和输入地区利益的转移支付制度没有建立起来，不利于消除资源开发的外部性影响。

（三）现行资源税费政策与煤炭开发存在问题的相关性

由于受现行资源税费制度的缺陷影响，我国现阶段煤炭企业成本构成具有突出的“不完全成本”特征，煤炭资源品价格中与资源价值补偿相关的成本计提不足。主要表现在两个方面：一是与直接补偿相关的成本计提不足。如价款制度缺陷明显，矿业权取得上还存在“双轨制”，矿业权一级市场上的招、拍、挂制度在现实中实行的也不够理想，企业或个人获取矿业权的进入成本较低，煤炭资源价值的直接补偿在制度上得不到充分保障。二是资源价值的消耗补偿和环境补偿不足。由于我国煤炭资源税费中与煤炭资源消耗补偿和环境补偿有关的煤炭资源补偿费、资源税、排污收费等不仅都存在标准低的问题。而且像煤炭资源补偿费、排污收费等还存在较为严重的征收困难和征收不足等问题，提取环境治理恢复保证金制度2006年以后才建立，并且还处于试点阶段。所有这些因素导致与资源消耗补偿和环境价值补偿相关的成本计提不足。这反映到煤炭资源品成本构成中，必然体现为资源品成本构成缺失，再加上国家对电煤价格的控制压制了这一部分资源品价格的上涨要求，煤炭资源品价格形成机制被扭曲。

可以看出，我国煤炭资源开发利用领域中存在的问题，如环境问题、安全问题、资源配置问题等，都能从税费政策缺陷导致的资源品不完全成本定价制度上找到其内在原因。

三、煤炭成本缺失分析

改革开放以来。随着我国资源困局和环境问题日益显现，在煤炭资源价值理论、煤炭资源耗竭理论以及外部性理论等的影响下，煤炭价值补偿问题越来越引起重视。

（一）我固煤炭企业现行成本构成

我国煤炭资源企业的成本构成主要包括三大类：第一类是上缴国家的各项资源税费。包括资源税和资源补偿费，探矿权、采矿权价款，矿区使用费、排污费等，其中的资源税和资源补偿费、矿区使用费主要属于使用者成本，探矿权、采矿权价款属于直接成本，排污费属于外部成本。第二类是各项专项资金，如维简费、安全保证金等。第三类是企业各项生产经营成本，包括各种原材料支出、勘探费用、电力、折旧基金、人工工资、福利基金等。（二）完全成本理念下的煤炭企业成本

所谓“完全成本”，是在资源价值理论支持下，为使资源的使用和消耗得到全面补偿而建立起来的一种非常具有现实指导意义的资源产品成本概念。对资源企业而言，其资源产品的“完全成本”应包括三个部分：第一，直接成本，即资源勘查、开采、加工过程中发生的直接支出。如我国现有资源税费体系中的勘探开采费用（对应两类价款）、人工成本等属于这一部分第二，资源耗竭补偿成本（代际成本），又可称作使用者成本.主要是对资源价值的直接补偿，如矿区地租等。第三，外部性成本（环境补偿成本），主要用于补偿、消除资源开采对环境的损害。下面以“完全成本”理念为支撑，探索煤炭企业应具备的完全成本构成。

1.煤炭使用者成本

煤炭资源使用者成本，实际上是对煤炭资源耗竭的补偿，在国外主要表现为权利金，在我国主要包括资源税、矿产资源补偿费和矿权补偿费等。

2.煤炭生产直接成本