社区分化与治理模式探讨

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社区分化与治理模式探讨

沈　毅

(南京大学社会学系博士生　南京　210093)

摘要:房屋产权变革所带来的物业管理模式为未来“社区制”的组织建设提供了新的机遇,然则由此所形成的社区分化不容忽视。目前,以有无居委会管理与有无物业管理这两个维度相交叉,现有的社区类型主要可以区分为行政主导型社区、业主自治型社区、混合过渡型社区与边缘自生型社区。这四种社区中所存在的组织矛盾焦点不尽相同,从而使得当前的社区组织管理也存在着阶段性发展的可能性。 关键词:社区分化;治理模式;业委会;物业公司;居委会

中图分类号:C 912.8 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2007)05-0108-05

一、社区转型对“社区制”建设的意义

社区建设与社区管理作为社会学研究的传统领域,长期以来也受到学术界高度重视。按照发达国家的发展经验,社区管理的主体既可以是政府,也可以是社区,还可以是政府与社区的合作。围绕这三种取向,学术界提出了政府主导型、社区自治型、合作混合型三种治理模式,在国外分别以新加坡、美国与日本为代表,在国内实践中则分别形成了上海模式、沈阳模式、江汉模式。与之相对应,在社区管理模式的总体定位方向上,有学者倾向于形成一种强国家、强社会的政府主导模式〔1〕

;有学者

主张采取社区自治型模式,政府对社区的干预应以

一种间接和协商的方式为宜

〔2〕

;还有学者则认为

从现实历史环境出发,应当采取一种混合型的治理模式,以形成政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的格局

〔3〕

。总体来看,这些探讨本质上都是从国家与社会的理论框架入手的,其研究框架是着眼于改革以后社会转型这一大背景的:在改革之前,传统的社区管理体制是国家整体“单位制”的一部分,改革后社区建设之根本目标正是要将“单位制”为主导的社会管理体系转变为“社区制”为主导的社会管理体系。在此共同点之上,前述所主张的分歧焦点主要还是出于历史环境的路径依赖,对于“社区制”制度框架中的区———街道———居委会三者关系(尤其是街居关系)的未来发展有着不同的定位。

20世纪90年代中后期开始,住房分配的货币

化政策开始实施,社区基本架构的转型也随之开始,这既对社区管理体制建设提出了新的问题,也带来了新的机遇。已有研究率先从上海社区发展经验出发,提出业主委员会、物业公司与居民委员会构成了三种核心性的社区组织

〔4〕

。有学者对业

主委员会的具体生成过程进行了个案研究〔5〕

,并

倾向于认为业委会预示着中国市民社会发展的先

声

〔6〕

。当前组织变迁导致了诸多的社会矛盾与冲

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突,有学者进一步就当前新型社区中业委会与物业公司之间的矛盾状况进行了深入的探讨

〔7〕

。就未

来新型社区管理与自治的定位而言,有观点认为业委会的健康发展是推进我国城市社区自治的基础和前提

〔8〕

;也有学者认为业委会的发展并不符合

当前我国国情,其功能完全可以由原有的居委会来承担,并可以考虑直接建设以居委会———物业公司这两种组织为核心的社区管理架构

〔9〕

。由此来

看,无论是理论研究还是应用研究,都关注到了某种“社区转型”的社会事实,并且指向于更为基层的新型社区定位建设。在基本研究范式方面,以上的研究开始突破了“国家———社会”的理论框架,对居委会、业委会与物业公司做了对应于“国家———社会———市场”的范式修正,即将宽泛意义上的“社会”做了某种程度的限定而划分为“社会”与“市场”两个部分,但尚缺乏对社区管理中“国家———社会———市场”三者关系的细致梳理。

总体看来,社区转型后的社区管理问题,已成为非常迫切的现实问题,也引起了政府与学术界的高度关注,对其进一步的深入探讨具有非常明显的现实意义。然而,目前对新型社区的多数研究一般仍停留于静态层面,而较少从一些具体事件中来考察居委会、业委会与物业公司等组织的互动过程。更为重要的是,目前的社区管理研究尤其是新型社区管理研究,缺乏对社区类型的区分定位,由此所提出的发展思路与具体对策常常过于笼统而难以适用。因此,本文的重点在于要定位出社区分化后的类型范畴,在此基础上再运用“国家———社会———市场”的理论范式对不同类型社区的组织矛盾焦点加以分析,以展现各种类型社区中具体的矛盾事件及其解决过程,进而提出针对不同类型社区可以有不尽相同的发展方向。简言之,社区分类分析构成了横向的讨论基础,“国家———社会———市场”的理论范式则构成了纵向深度考察的依据,这种交叉性研究框架是本文的基本思路,也是最主要的创新之处。

二、社区分化的类型区分及其根源

从现实情况来看,当前转型过程中的社区类型并非整齐划一,而有着相当大的差别。尽管业委会

与物业公司两者之间的矛盾冲突时常发生,但两者作为新型的组织架构在形式上往往同时存在,业委会作为业主大会的执行机构,并不介入社区管理的日常事务。由此,从社区管理主体的角度而言,事实上存在着传统的居委会与新型的物业公司两个主体,两者也就代表着新旧两种管理模式之间的张力。以此两个管理主体的有与无相交叉,我们可以得到四种社区类型:行政主导型社区,混合过渡型社区,业主自治型社区,边缘自生型社区。所谓行政主导型社区,即指尚未产生制度变革的传统社区,其日常管理仍主要由居委会负责,尚不存在业委会与物业管理公司;混合过渡型社区主要是指对传统社区逐步改造而开始实施物业管理的新型社区,也有部分是一些商品房社区,其内部常常存在着居委会、业委会与物业管理公司的三者协调问题;业主自治型社区主要是商品房出售后的新型社区,居委会在日常管理中已经逐步淡出,业主委员会———物业公司的关系架构已经成为日常管理的主体;边缘自生型社区则主要是城市边缘地带诸如“城中村”之类的新生社区,相当部分是由外来人口组成,其中显然不存在业委会———物业公司的管理架构,居委会的设置常常也是形同虚设,因此往往成为缺乏有效管理而亟待关注的边缘性社区

。

就其产生社区分类的根源来看,居委会管理代表的是国家行政权力,业委会———物业公司管理架构代表的是社会自治能力,两者的交错分类本质上体现了两种权力治理模式之间的张力关系。尽管从长远来看,国家行政权力的逐步退出与社会自治能力的逐步接替是必然的,但这样的理想状况常常是难于达成的,其中存在的一个极为重要的问题是社区自身是否有能力实现业主自治,即业主大会、业委会之类的自组织能否生成的问题,这取决于社

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