政府购买服务、PPP、特许经营三个模式的对比
理清“政府购买服务”与“PPP模式”的几大概念
理清“政府购买服务”与“PPP模式”的几大概念自今年财政部连发两文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）之后，地方政府展开了沸沸扬扬的项目融资自查自纠行动。
依据财预〔2017〕50号及财预〔2017〕87文件要求，地方政府要对政府项目融资行为进行自查并限时上报，全面改正地方政府不规范的融资担保行为，限时清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。
一时间地方政府岌岌自危，项目停滞，不知如何反应。
本文针对两个文件内容涉及到的“政府与社会资本合作的PPP项目”与“政府购买服务”两个重要概念先做离清梳理后，再论如何破题。
这两种融资模式是目前政府适用最广泛的项目融资方式，以下我们来讨论两个概念的区别。
一、依据《政府购买服务管理办法》的规定，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。
属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。
财政部对“政府购买服务项目”有严格的适用规定：1、政府购买服务项目是通过政府预算的重点公共项目，而且要明确购买年限及纳入中期财政预算；必须坚持现有预算后购买服务的原则；2、政府购买服务项目要提前列入各级政府的政府购买服务指导性目录中；3、政府购买服务项目如未纳入指导性目录，需要先报财政部门进行审核备案、调整后实施。
二、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号文）规定，对于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP模式）。
政府投资项目多种融资模式PPPBOTBT比较
政府投资项⽬多种融资模式PPPBOTBT⽐较政府投资项⽬多种融资模式在我国，政府投资项⽬⼜被称为政府⼯程项⽬，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满⾜社会的⽂化、⽣活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发⾏国债或地⽅财政债券，利⽤外国政府赠款以及国家财政担保的⾦融组织贷款兴建的固定资产投资项⽬。
通常可以将政府投资项⽬划分为经营性项⽬（如项⽬在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港⼝、机场、电⼒、供⽔、环境卫⽣设施、垃圾处理系统等基础设施项⽬）和⾮经营性项⽬（如政府办公楼、学校、医院等公共⼯程和公益事业）。
对于基本没有盈利的公益性公共⼯程(⾮经营性项⽬)建设，⼀般由政府担任投资主体，资⾦来源以政府财政投⼊为主，应⼤⼒推⾏代建制，依靠社会专业⼒量提⾼政府投资项⽬的建设⽔平。
⽽对于经营性项⽬，由于项⽬的资⾦需求量⼤，投资建设期长，但能获得⼀定程度的回报，可以通过多种⽅式吸引多元化投资主体，引⼊私⼈资⾦参与投资建设，拓宽政府投资项⽬的融资渠道。
我国城市基础设施建设资⾦来源结构：⼀、银⾏信贷资⾦。
却可能造成政府过度负债，难以为继或因政府财⼒信⽤不⾜，银⾏怠于放款。
⼆、⼟地出让⾦。
但⼟地资源有限，难以成为长期持续的建设资⾦来源。
三、吸引社会资⾦。
即市场化融资。
市场化融资：其包括：债券融资、股权融资、投资基⾦、资产证券化、项⽬融资和融资租赁等多种⽅式。
⼀、债券融资基础设施建设时，若政府财政不⾜，可通过发⾏城投债、企业债、市政债券向社会募集建设资⾦。
发⾏城投债、企业债、市政债券⼀般有两种途径，⼀种是通过基础设施未来的收益为保障来发⾏，⼀种是以政府信⽤和政府税收为保障来发⾏。
⼆、股权融资是在股票市场发⾏股票为项⽬建设募集资⾦的⼀种有效途径。
能够在较短的时间内筹集项⽬建设所需的资⾦，且融资成本较低，为社会投资者欢迎。
但是这种模式对资本市场的发育程度依赖较⼤，若是市场不成熟，这种模式很难达到融资⽬的，所有这种模式在发达国家更受青睐。
PPP各种模式优缺点对比
ppp各种模式优缺点对比于转移项目设计及建造方面的风险较咼的运营和维持成本可能抵消较低的资本成本承包经营民营合作设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运政府拥有项目资产所有权该模式除转移了设计及建造风险之外，同时也转移项目的运营风险适用于运营过程重要，运营责任重大的项目。
因此政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。
大多数公共设施的建设和运营。
大多数公共基础设施和建设项目，包括水和污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等已经其他政府设施都可以运用这种形式转移了项目的设计、建造及运营风险有利于加快项目的建造进度运营的责任可以强化建设的质量风险的转移使得全生命周期成本计算方法得到应用推动适应机构创新以提高资金的价值及收益项目运营及维护的质量得到提高得以从整体角度全盘考虑协议条款，建立协议体系政府部门得以专注于政府的核心职责政府对设施运营的控制权降低政府可能面临融资的风险有可能与规划及环境的要求相冲突合同结构较为复杂，合同的达成需要较长时间要求建立合冋管理及项目运营监管体系如运营者运营不利，公共部门需重新介入项目运营，增加了成本无法吸引足够的私人资金，需要政府部门进行长期融资体工程并转移建、运营政府拥有项目资产所有权民营合作者负责为项目融资转移了运营风险民营方要承担改扩建的融资风险金上的投入融资风险由私人合作者承担能够利用民营部门的经验政府米购的弹性化建设速度和效率的提高这便为以后设施的建设和运营带来困难变更契约可能增进成本和费用政府需要比较复杂的契约管理程序转让・经营-转让某一现存的公共设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报在特许经营期满后，所有权转让给政府，转移了运营风险民营方还要承担项目改扩建的融资风险适用于大部分基础设施和其他公共设施如果与私人合作者的契约得到良好的履行的话政府能够对标准和绩效进行一定的控制而且不承担所有和经营的成本资产的转移能够降低政府经营的成本私人部门能够保证施建设和经营的效率能够利用私人资本进行公告设施的建设和经营在私人合作者破产或者经营绩效不佳的情况下，要替代其存在着困难在将来，存在着政府重新成为一项公告设施提供者的可能公共部门的工作人员也可能因为暂时的民营化而失业，在民营化的过程中也可能出现其他劳动问题式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题建设- 55宮・或建设所有- 经营・转让民营机构负责公共设施的设计、建造。
PPP和特许经营的模式对比
PPP模式和特许经营模式对比特许经营和PPP都有法律依据，前者主要为国家发改委主导，后者主要为国家财政部主导。
目前相关方对于特许经营与PPP是个体独立且平行的关系还是相包含的关系尚无统一意见。
但从各地实践来看，大多将特许经营视为独立于PPP的模式，且有较多落地案例。
一、政策依据（一）特许经营的法律依据主要依据为2015年由五部委和央行联合颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2015〕第25号）。
该文件规定：中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。
（二）PPP的法律依据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等一系列文件。
42号文规定：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。
二、运作程序（一）都需要编制实施方案特许经营和PPP都需要由实施机构（行业主管部门或政府授权部门）组织编制实施方案，并将实施方案报政府进行审批。
（二）两评（物有所值、财政承受能力）是否必要流程特许经营模式通常情况下不做两评（25号令：需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。
具体办法由国务院财政部门另行制定），可直接向市政府报批实施方案。
PPP模式需要编制两评报告，两评报告需经专家评审，两评报告专家评审通过后，由市财政局出具两评批复后，方能向市政府上报项目实施方案。
（三）项目入库特许经营模式不用录入财政部PPP综合信息平台管理库（简称“入库”），实施方案经市政府批复后可直接进入采购程序。
PPP模式办理入库，实施方案经区人民政府批复后，办理入库，程序为先由省财政厅审核，然后由财政部审核，财政部审核通过后，方能在财政部PPP综合信息平台网站上进行项目信息查询。
PPP项目的三种付费（模式及财税特点）
PPP项目的三种付费（模式及财税特点）ppp全称public-private partnership，意为政府和私人合作伙伴关系，ppp项目是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系。
根据发改投资2014年2724号文件内容，按照社会资本获取收益的方式可以将ppp项目划分为使用者付费、政府付费、政府+使用者付费三种模式，每种模式由于获取收益的性质和渠道各有不同，其中的纳税特点也不相同。
一、使用者付费模式在ppp项目中最典型的使用者付费项目就是高速公路，建设期间政府或政府控制的平台公司与社会资本共同成立spv公司，以spv公司进行报批立项;建设竣工投入使用后政府或政府平台转让10-30年高速公路收费权，由高速公路使用人支付费用，以弥补社会资本投资及合理利润回报，收费期满社会资本退出spv公司，资产移交给政府或政府控制平台公司。
在这种模式下，社会资本方需要做相对精准的项目投资回报测算，保守测算收费年限，严格控制投资规模及融资成本。
使用者付费模式下社会资本方在建设阶段支出按构建无形资产进行核算，在收费年度内进行平均摊销，收到使用者付费按照收入性质适用税率缴纳税款、确认收入。
二、政府付费模式政府付费项目是由政府财政购买公共产品及服务，一般又分为按可用性付费、使用量付费和绩效付费，在一些公共设施类服务较为常见。
比如修建公园，政府引入社会资本投资修建公园，政府财政支付给社会资本方。
这种模式下对社会资本方而言主要的风险来源政府付款的时间，一旦出现政府违约不能及时付款，企业和政府就会出现两败俱伤的局面。
在政府付费模式下，政府相当于发包单位，企业相当于建筑总包方，企业在投资建设阶段按项目成本进行归集，按照完工进度确认收入、缴纳税金，按照合同约定时点向政府催要工程款。
三、政府+使用者付费模式这种模式是使用者付费不足以覆盖社会资本方投资成本时，政府通过财政补贴、股本投入、贷款优惠、贷款贴息、放弃分红权、土地划拨等多种方式对社会资本方予以补偿。
特许经营与PPP异同
特许经营和PPP异同分析2015-05-12PPP的发起源于政府没有钱，但是它绝对不是解决政府没有钱的问题。
PPP从字面上理解很简单，就是政府和社会资本方或者是企业合作。
但是合作的目的是什么？实际上最终做这件事是落在公共服务上面的。
过去我们把PPP作为基建投融资领域的投融资方式变革，其实是把它的意义和定位缩得很小。
因为任何一个基础设施建设的目的都是为了提供公共服务，所以我们看到的政府和企业合作的目的一定是提供公共服务。
公共服务这个领域很广泛，不仅仅包括所谓的基础设施、修桥修路，还包括我们的医疗、养老、教育、科技、学校，所有的只要政府想提供公共服务的领域，就需要政府和社会资本方来合作。
政府和社会资本方以什么方式来合作？为什么要合作？过去亚行、世行、联合国都对PPP有过定义，现在对PPP的定义，归根结底其实就是一句话：政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。
不光解决的是钱的问题，还有长远机制的问题。
为什么政府要用合同的方式？在中国过去我们通常都是用文件，其实合同更多的是明确双方的责任划分。
很多人说政府和企业合作就是PPP，过去融资平台公司也是PPP，因为本质上是一个企业。
但是为什么在实际当中却变成了政府的手或脚？最后债务变成了政府性债务，实际上就是因为责任权利不清晰，因为政府所履行的公共权利不能赋予社会资本方，比如环评、消防、建筑标准的制定等，政府给到社会资本的只是做整个公共服务项目的设计、建设、融资、运营和维护这样一些微观性的经营事务。
PPP的定义清楚后，大家可能还经常看到特许经营，还有政府购买服务和PPP的关系。
就我理解，特许经营和PPP本质上应该是交叉的。
在政府的行为里面有特许经营的领域，比如烟草、过去的酒，还有盐业领域是有特许的。
但是在公共服务领域，我们现在特许经营的概念还不是特别清晰。
有的人认为，只要是政府提供公共服务的，给到社会资本方就是特许经营，对此我个人一直不太赞成。
【原创】正确区分特许经营、政府购买服务与PPP三者的区别与联系
【原创】正确区分特许经营、政府购买服务与PPP三者的区别与联系江苏义行律师事务所付冬梅刘军【摘要】特许经营是指特许者将自己所拥有的商标、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用。
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。
PPP （Public-Private Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设。
正确把握三者的区别于联系与联系，对律师在参与政府的PPP项目服务过程中有着重要的帮助和作用。
【关键词】：特许经营政府购买公共服务 PPP（Public-Private Partnership）党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。
十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资。
新一届国务院也对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。
为此，国务院相继出台了国发（2014）43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》、国发（2014）45号文《关于深化预算管理制度的规定》。
财政部也相继出台了财金（2014）76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金（2014）96号《关于印发《政府购买服务管理办法》（暂行）的通知》等系列文件。
形成了政府和社会资本合作的制度体系。
实践操作中，一个项目决策时是选用特许经营方式，还是政府购买服务方式，还是PPP合作模式，就需要很好地斟酌。
因为采用不同的运作方式，所才生的效果差别是巨大的。
公共部门与私营部门在基础建设项目中的合作模式
公共部门与私营部门在基础建设项目中的合作模式在现代社会，基础建设对于一个国家的发展起着至关重要的作用。
而在实施基础建设项目时，公共部门和私营部门之间的合作模式往往决定了项目的顺利进行和成败。
本文将探讨公共部门与私营部门在基础建设项目中的合作模式，并分析其优势和挑战。
一、合作模式概述公共部门和私营部门之间的合作模式在基础建设项目中具有多种形式。
常见的合作模式包括：公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式、政府购买服务模式、BOT（建设、运营、移交）模式等。
1. 公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式公共-私营合作伙伴关系（PPP）模式是指政府与私营部门在基础建设项目中建立长期合作关系，共同分担项目的风险和回报。
在该模式下，私营部门负责项目的设计、建设、运营和维护，政府则提供相应的资源和监管。
2. 政府购买服务模式政府购买服务模式是指政府将基础建设项目的实施委托给私营部门，私营部门按照合同要求提供相应的服务。
政府购买服务的方式主要包括单一供应商、多元供应商和竞争性招标。
3. BOT模式BOT模式是指私营部门在基础建设项目中承担建设、运营和移交的责任。
私营部门负责建设基础设施并运营一段时间，收取用户费用，完成约定的经济效益后将项目移交给政府。
二、合作模式的优势公共部门与私营部门的合作模式为基础建设项目带来了诸多优势。
首先，合作模式可以提高资源配置和风险分担效率。
由于公共部门和私营部门在资源配置、项目管理和风险分担方面具有不同的专长和经验，通过合作可以更好地发挥各自的优势，实现资源的最优配置和风险的有效分担。
其次，合作模式可以促进技术创新和管理经验的交流。
私营部门通常在技术创新和项目管理方面更具灵活性和创新性，而公共部门在政策制定和监管方面更胜一筹。
双方的合作可以促使技术和管理经验的有机融合，推动基础建设项目的创新和提升。
再次，合作模式可以降低政府负担和提高服务质量。
在合作模式下，私营部门肩负着项目的实施和管理责任，政府可以将重心放在政策制定、监管和服务监督上，减轻了政府的负担。
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类型
政策依据
一般使用情形
合作期限
回报机制
典型案例
政府购买服 务
财政部发布第102号令 《政府购买服务管理办 法》
➢ 原则上不超过3年，
➢ 轻资产运营，投资金额较小， 不含融资和基础设施建设。
但对考核达标续签合同没有 做出明确规定，行业内一般 采用3+3+2八年的运作周
➢ 不超过30年
➢ 使用者付费 ➢ 可行性缺口补助
高平市城乡环卫一体化特许经 营项目，TOT+BOOT+O&M， 30年，可行性缺口补助
期，并可续签
➢ 政府付费
山东省成武县城区环卫项目， 该项目首签服务期限三年，考 核达标可续签9次，共履约30 年。
PPP 特许经营
PPP规范文件较多，如 21号文、57号文、76 号文、B号文、166号 文、167号文、2724号 文等
工程和服务打包的项目。 投资金额大，需要融资。
➢ 政府付费
➢ “原则上不低于10年”，环 ➢ 使用者付费
卫项目采用PPP模式的话服 ➢ 混合付费（使用者
务期限一般至少都是15年。
付费+可行性缺口补
助）
河间市环卫市场化外ppp项目， ROT+TOT，25年，政府付费
《基础设施和公用事业 特许经营管理办法》 （2015年第25号令）
工程和服务打包的项目。 特许经营模式与PPP模式在 实际操作上有很大不同，步 骤及流程相对没有那么复杂