北京市交通运行协调指挥中心(TOCC)功能及运行模式研究

2010年北京市交通系统调研课题北京市交通运行协调指挥中心（TOCC）功能及运行模式研究北京市交通信息中心二〇一〇年十二月北京市交通运行协调指挥中心（TOCC）功能及运行模式研究信息中心葛昱陈智宏钟园1 研究背景分析1.1 北京市交通指挥中心的建设现状交通指挥中心是对各种交通信息资源进行统一存储、统一维护、统一管理，并在更高层面对常态和应急状态下交通的某一方面或者多种交通运输方式交叉配合进行协调指挥的中枢机构。

交通指挥中心是以工作信息化为基础并最终服务于智能化交通运行协调指挥的必要手段。

国内外多年实践表明，交通指挥中心在科学组织交通、提高道路通行能力、处置突发性事件、缓解交通拥堵，以及增强快速反应能力等方面发挥了重要的作用。

目前北京市拥有北京市交通管理局交通指挥中心、北京市轨道交通指挥中心、北京市道路路网管理与应急处置中心、北京公交集团调度指挥中心等多个交通指挥中心，有政府主导建设的，也有企业独立建设运营的。

它们分别从公安交通管理、轨道交通、路政养护、地面公交等业务领域开展指挥工作。

1.2 存在问题剖析上述交通指挥中心虽取得了一定成就，但依然存在不足和问题，无法很好地应对越来越复杂的综合交通系统，无法很好满足“大交通”背景下的综合运输协调指挥需求。

具体的问题表现在：1)现有交通指挥中心业务领域明确且较单一，缺乏信息共享。

造成大量基础设施的重复建设，不仅浪费资源和时间，还大大降低了工作效率。

对实时交通运行情况掌握也不够，目前掌握的数据，尤其是动态数据依然严重不足，例如，公路交通流检测器密度太低，仍未建立统一的轨道交通基础数据库，无法掌握公共交通换乘客流情况，城市居民出行调查仅仅依靠低样本量的人工调查数据等等。

2)现有数据利用不足，尤其是动态数据利用率较低，数据格式没有统一的规范和标准，各部门之间的交通信息数据兼容性差。

例如：城市路网中的浮动车数据与公路交通流数据并未融合，无法获取全路网的动态路况；北京市交通地理信息系统（GIS-T）数据在交通行业内部并未统一，使用范围不大等等。

3)决策支持能力不足，例如：现有数据远不能满足交通规划设计、交通需求管理等需求，交通运行分析指标体系未建立，全市统一交通仿真平台、交通应急指挥专家系统等尚未建立等。

缺乏对建立完备、实时的交通信息采集网的投入，缺乏对基于实时交通信息的交通突发事件检测技术以及其他信息融合技术的研究与开发。

4)信息服务能力不足且内容不够丰富，例如：展现手段不够丰富，未针对会商特点研发专门的会商展示系统；动态信息服务质量参差不齐，未建立统一标准；动态信息服务覆盖范围比较窄等。

对各自业务领域的专注导致信息服务内容不够丰富，缺乏交互信息。

5)协调能力有待提高，目前各指挥中心之间仍然是简单的设备组合，实质性的相互集成与信息共享实现程度低，影响了整体效益的发挥。

北京市在重大活动期间，只能依靠成立临时的交通保障机构来应对缺乏综合运输保障协调指挥机构的现状。

由于缺乏常态化的综合交通中心、人员和信息化支撑系统，无法实时掌握综合交通运行状况和根据具体情况进行高效协调指挥；无法实现及时预警和高效处理。

1.3 必要性分析成功举办奥运会之后，北京提出建设“世界城市”的战略目标，对综合交通运输保障和安全应急指挥提出了更高的要求。

为了达到这个目标，2009年市政府颁布了《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划（2009年-2015年）》，其中第3项行动计划的第12项任务提出“建设综合交通指挥中心及面向路网运行、运输监管和公交安保的三个分中心”。

2010年北京市政府工作报告提出“建立北京市交通运行协调指挥中心（TOCC）”，并将TOCC列入市政府折子工程第110项。

TOCC作为全国首个城乡一体化的交通运行协调指挥中心，其功能和运行模式的定位与设计是核心内容之一，也是TOCC未来能够高效运转的重要保障，鉴于国内尚无类似规模的交通指挥中心，需要借鉴国内外大城市的成熟经验，进行科学、系统、充分的论证。

2 国内外城市交通指挥中心情况调研为准确定位北京市交通运行协调指挥中心的功能，科学选择指挥中心的运行模式，本研究对国外相关城市交通指挥中心进行调研，针对其的功能和运行模式进行深入分析与研究。

在此基础上结合北京交通的实际情况，汲取已有交通指挥中心的成熟经验，为北京市交通运行协调指挥中心功能和运行模式的确定提供借鉴。

2.1 美国德克萨斯州奥斯汀综合交通与应急指挥中心美国德克萨斯州奥斯汀综合交通与应急指挥中心（The Combined Transportation, Emergency and Communications Center （CTECC））建立于2004年5月，服务范围2652平方公里，指挥大厅设有100多个坐席，年热线数量约为170万次。

CTECC由多个单位或部门共同建立，其他单位或部门采取租用坐席的方式进驻指挥中心，实现合署办公。

目前进驻部门包括州交通运输部，郡公安、应急管理部门，市交通、公安、卫生、消防、应急部门等。

指挥中心的工作人员分为领导层、执行层、综合经理和职员，其独立运行对领导层负责，并为各派驻部门的执行层提供技术保障、数据汇总报送和运行费用的预算等。

日常情况下，领导层、执行层不在指挥中心办公，有特殊需要时进行现场指挥工作。

领导层执行层综合经理◆CTECC管理层级图指挥中心的领导层由德州交通运输部领导、奥斯汀市领导、特拉维斯郡公安和应急管理部门领导组成，主要负责批准年度预算、人事任免，制定中心政策，协助处理中心事务。

执行层由奥斯汀市交通、公安、卫生、消防、应急管理等部门负责人或其指派人员，如部门领导，德州交通部门的片区主任等，指派人员至少是主管代理或助理，负责每年向领导层提交中心运维预算草案，评估综合经理的业绩，提交新招聘员工的计划。

综合经理在执行层的指导下主要负责管理指挥中心的设备、公共系统、中心雇员和日常运营，并直接向奥斯汀市管理人员进行汇报。

职员采用雇佣或各相关单位派驻的方式来开展指挥中心的工作。

日常情况下，各派驻部门人员负责各自业务，指挥中心负责数据汇总、分析上报、系统维护、财务管理、技术支持等，并负责多部门间的协调工作。

应急情况下，指挥中心通报相关部门执行层和领导层。

所有的进驻单位都有员工24小时驻守在CTECC 。

并且将额外增加不同单位和部门的将近200人进驻CTECC ，他们主要负责与其他单位之间的联动与协调。

在CTECC ，进驻单位间可以共享系统和电子文件。

这种共享信息的机制，在有限的时间里，为各单位的决策者提供更好更高效的决策支持。

这种运行模式的特点是场地共建、合署办公、信息共享、分工明确、分级管理。

2.2 德国柏林 VKRZ 交通控制中心柏林 VKRZ 交通控制中心隶属于柏林交通管理部门，现已运行了25年。

与警察局、道路建设与维护部门、公共交通管理部门、环保局等部门之间实现了数据共享和协调联动，重大活动期间和紧急情况下，相关责任单位进驻VKRZ 交通控制中心。

其主要功能包括日常监测，应急指挥，交通控制，信息服务，高速公路管理，◆ 指挥中心坐席桌面 ◆ 指挥中心指挥大厅突发事件的警力调度。

日常情况下，指挥中心控制着超过2000个交叉路口的交通信号灯，同时，管理着环柏林国道300个显示信号架上的各种信号。

利用摄像头、交通流量检测器，对交通运行状况进行监测和预测。

对收集到的数据进行汇总、分析、上报，并为各相关单位的派驻人员提供技术保障和信息服务。

应急情况下，指挥中心启动应急预案，并通报相关部门。

所有监控系统都将为决策提供支持。

VKRZ 系统与国家交通警报服务结合在一起，为道路用户提供有关交通阻塞、交通信号灯失效、道路作业地点或活动地点的相关信息。

柏林交通管理局发布的有关道路作业和活动的时间安排和许可通行信息，都会传送到VKRZ 系统上，然后，这些信息以交通布告的形式通过交通警报服务系统进行分发。

无论什么时候，只要交通测量站测试到超过预设值（过密的交通流或者交通停止）时，交通通告就会自动生成。

这种运行模式的特点是由政府部门建设，以交通管理为主，多部门之间数据共享和协调联动。

2.3 英国伯明翰国家交通控制中心英国伯明翰国家交通控制中心由国家交通部和高速公路管理局共建，委托企业运营，负责交通数据采集、汇总、交通运行状态监控、拥堵疏导、事故处理以及信息发布。

交通控制中心由高速公路管理局通过合同授权私营，与七个地区控制分中心（主要进行路网监控、巡视、维护、拥堵疏导和事故处理）实现数据共享和协调联动。

日常情况下，中心负责交通数据采集，分中心数据汇总，交通运行状态监测，◆ 指挥中心日常工作◆ 指挥中心坐席桌面信息服务，拥堵疏导。

紧急情况下，中心总协调指挥，分中心进行现场指挥和处置。

◆指挥中心大屏◆指挥中心日常工作这种运行模式的特点是由政府部门建设，委托企业运营，总中心与地区分中心协调联动。

2.4 北京奥运交通运行中心作为奥运会主办城市的交通主管部门，北京市交通委员会牵头成立了北京奥运交通运行中心，成员包括路政局、运输局、交管局、交通执法总队、重点交通企业等。

全面协调和负责奥运赛时交通安全保障、赛事交通服务、城市运输服务和交通设施保障工作。

主要功能包括对奥运通道交通运行的监测、预警，出行服务，信息发布，协调联动，应急指挥等。

奥运交通运行中心建立了市交通系统“平安奥运”工作体系和三级指挥协调机制，制订和实施平安奥运行动工作计划。

在客运保障和货运保障方面，分别制定了相应的政策和配套措施，保障奥运期间城市交通和奥运物资运输正常有序。

另外，组建了交通应急救援保障队伍，加强公共交通安全防范工作。

2.5 启示纵观国外的交通指挥中心，其功能大致包括日常监测，应急指挥，交通控制与管理，信息服务，高速公路管理，突发事件的警力调度，消防和救援等。

它们多是由政府部门牵头建立，以合同的方式出租坐席，达到合署办公的效果。

我国的城市交通指挥中心建设经过近20年的发展，在功能选择和技术应用上都进行了很多的尝试和应用。

广州、深圳、苏州、济宁等国内许多城市的交通指挥中心也已建成并投入运行，区别于国外的是，它们都是由政府出资建设，并以公益性方式运营，在设计之初就为各协调单位预留的坐席。

应急和重大活动期间的临时交通运输组织保障机构有其特殊性，建立的交通运行中心——各分中心——专门保障组的指挥协调模式，都是由相关政府部门、企业组成，采用集中办公的方式，实现了跨部门协调联动。

通常具备应急指挥，交通控制与管理，信息服务，高速公路管理，突发事件的警力调度等功能，这在很大程度上反映出了北京对于建设常态化交通指挥中心的功能需求。

3 TOCC功能和运行模式设计3.1 TOCC定位根据北京市交通运输管理体制、机制现状，为发挥指挥中心的最大作用和效益，北京市交通运行协调指挥中心需下设路网管理、运输监管、公交安保三个分中心，应成为全市交通综合运输协调、交通安全应急指挥、数据共享和信息发布中枢。