中国农村互助养老研究报告（全文）

中国农村互助养老研究报告（全文）
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2020年中国农村60周岁及以上老年人口占农村总人口的23.8%，比城市高出8个百分点。

到2035年，中国农村60岁及以上老年人口占比将提高到37.7%，老龄化“城乡倒置”现象进一步加剧。

我国养老问题的重点和难点在农村。

一方面，农村老龄化速度快、程度高，养老服务需求持续增长；另一方面，农村家庭养老功能持续弱化，市场化养老服务供给不足，老年人及其家庭养老服务消费能力偏低。

在此背景下，解决农村养老难题应充分发挥互助养老低成本、非营利、多元参与、灵活多样的优势，积极推动农村互助养老服务高质量、可持续发展。

发展农村互助养老具有现实基础，具有多重社会效益
发展农村互助养老不仅具有现实迫切性，也具有现实可行性。

我国农村血缘、亲缘、自治以及邻里守望传统为互助养老开展提供了坚实的社会基础。

党的基层组织领导下的各类基层社会组织为互助养老开展提供了坚强的组织基础。

党员干部、低龄健康（准）老人、妇女等群体为互助养老开展提供了人力资源支撑。

农村养老观念发生变化，老年人对子女赡养的期待降低，开始寻找新的替代养老方式，为互助养老开展提供了重要思想基础。

发展农村互助养老，可以让老年人在互助共同体中获得归属、信任、参与和保障，享受互帮互助的幸福美满晚年生活，符合农村老年人低成本获得服务以及参与集体生活的社会养老需求；有利于维护乡土社会守望相助的淳朴乡风，实现“人在社会中”和“人在组织中”的有序治理；互助养老对老年人的凝聚、信任网络的建立、服务消费的体验，为农村市场化、专业化养老服务发展提供了支撑；通过互助养老，建立正式互助组织和互助机制，在此基础上向生产合作、供销合作、消费合作、信用合作等领域拓展，既可以提高老年人的养老福祉，又可以构建由小及大的乡村互助合作共同体，驱动乡村互助文化
复兴、促进乡村善治、实现乡村振兴。

经历三个发展阶段，呈现三个发展态势
农村互助养老是我国多层次养老服务体系的重要组成部分，自进入老龄化社会以来，经历了三个发展阶段：自发互助阶段（2008年之前）、政府主导的互助幸福院建设阶段（2008-2017年）、由重视硬件设施建设向重视互助服务供给的转型阶段。

呈现出三个主要态势：从某个村/组织/群体的模式探索到以区县为单位的体系建设、从面向弱势群体的救助性互助服务到面向所有老年人的适度普惠性的互助服务、从一元组织体系“单兵作战”到多元组织体系“协同合作”的态势转变。

互助养老类型和运营机制差异化发展，各有优劣
目前我国农村互助养老可持续发展的关键要素包括：资金、运营、服务等。

资金来源主要包括政府、基金会、村集体、抱团共兑等；运营主体主要包括村两委、老年协会、社工机构和社会企业等；服务内容包括助餐、生活照料、精神慰藉等，不同地区根据自身情况选择不同的要素搭配方式，从而形成差异化的发展模式。

就资金来源看，目前大部分地区用于互助服务的政府资金主要投入到养老设施建设上，拨付固定经费购买互助养老服务的地方较少，购买的服务主要用于高龄、失能、独居、困难的农村老年人。

政府一般将这些项目交给村两委、妇女组织、老年协会、专业社会组织等去具体实施，内容以上门探望、陪同聊天为主，也有些地方拓展到家务帮助、个人清洁护理等。

基金会资金主要用于购买专业社工组织的服务，一般不会直接购买村庄基层自治组织或群团组织的服务，基金会出资面临资金可持续性的难题。

村集体出资一般为经济相对发达或村两委重视老龄工作的农村地区，资金主要用于开展老年人助餐、文化娱乐活动等普惠性服务。

与政府和基金会出资相比，村集体出资相对灵活。

抱团共兑是一种让老年人或村民有参与感、获得感、可持续的资金筹集方式。

包括一些民间自发的抱团养老、老年人共兑支出，一些基层老年协会收取会费，用于日常互助服务开支等。

抱团共兑面临老年人接受度不够、相处难融洽、缺乏资金使用规则和监督监管等问
题。

由村两委管理的居家社区养老服务中心、幸福大院，是农村社区互助养老的主要载体，这与村两委在社区的领导地位、与各级政府的密切互动、经济资源协调和动员能力强有关。

老年协会对老年人的组织动员力强，是农村互助养老的重要载体之一。

老年协会发展较好的地区，农村互助养老一般依托老年协会进行，不足之处在于老年协会的专业服务供给能力相对不足。

社工机构具有社区营造、组织动员、活动开展等方面的专业知识与技能，但要成功进入农村开展互助养老项目，还需要依托当地的村两委或老年人社会组织等的协助和配合。

从事养老服务的社会企业主要布局在城郊地区，是帮助农村互助养老可持续运营的重要方式。

但是不少社会企业缺乏市场思维，在村集体经济实力不强、村民消费能力不足的情况下，依靠政府补贴维持运营。

互助养老可持续发展亟待破解五个方面问题
互助养老在我国农村发展由来已久，其可持续发展还面临以下五个方面问题。

一是对农村互助养老的认识待提升。

将互助养老完全视为无私奉献、无偿服务或免费服务，由此导致互助养老服务内容单一、随意性较大、可持续性不足。

侧重服务层面的互帮互助，对互助服务的组织建设和资金保障重要性认识不足。

此外，目前农村互助养老仅仅局限于老年人互助领域，对以互助养老为基础，进而带动经济互助合作的认识不够。

二是资金投入不均衡且来源单一。

与城市相比，农村互助养老资金投入总体不足，且以民政拨款为主，偏重硬件设施投入，互助组织建设和互助服务开展均缺乏常态化的经费保障。

直接来自内部成员的互助资金缺乏，且互助组织的自我造血能力和外部资金动员能力不足。

三是农村互助养老相关组织功能尚待充分发挥。

农民合作社的功能有待拓展，对社员的养老服务保障关注较少。

草根互助组织大量存在，但缺乏有序有效的组织管理，动员能力不足，服务能力有限。

村两委以及工青妇残等群团组织、老年协会虽然对当地村民的动员能力较强，但缺乏专业化的技能和运营经验。

四是农村互助养老服务供需错位且质量不高。

总体来看，我国农村互助养老仍处于起步阶段，实际供给滞后于潜在服务需求。

互助服务的规范化、标准化、专业化程度不高，失能老年人最需要的生活照料、康养护理等服务开展得较少。

同时，互助服务缺乏风险防范和纠纷调解机制，制约了服务双方参与的积极性。

五是民间互助养老组织和设施缺乏有效管理和运营。

民间自发成立的互助养老组织缺乏政策规范和扶持，或难以在民政部门登记或备案，或无法申请政府建设补贴、床位补贴、水电优惠等。

已建成的农村互助养老设施大多以村委会管理和开展文化娱乐活动为主，助餐、生活照护和康护保健等专业性服务能力不足，设施空置率高。

探索具有中国特色的农村互助养老发展道路
积极应对人口老龄化的短板在农村，难点在于农村养老服务，而破解农村养老服务难题的重要着力点就在于发展互助养老。

应当按照因地制宜、试点先行、逐步推广的原则，发展低成本、可持续、优循环、宜推广且具有较强外溢效应的农村互助养老服务，助力我国多层次养老服务体系建设。

首先，弘扬互助文化，建立现代乡村互助共同体话语。

互助文化是中国传统伦理文化的延续和创新，应当守正创新，积极构建现代互助文化，通过重新弘扬农村集体主义和互助互援精神，创造机会让各类农村居民积极奉献社会，助力农村社区互助共同体建设。

要加强党的领导，充分发挥农村基层党组织对互助养老工作的领导作用。

其次，多渠道筹资，增加农村互助养老资金支持。

建立农村互助养老多元经费筹集机制，按照“政府补一点、社会捐一点、集体给一点、老年人出一点”的原则，通过政府引导动员多方进行资金互助。

采取“以奖代补”的方式，为符合条件的农村基层互助组织提供必要的办公经费和活动经费支持。

各级福利彩票公益金划拨一部分用于资助农村互助养老服务的发展，同时将农村互助养老服务纳入政府购买服务的范围。

第三，延伸拓展功能，加强农村互助养老组织建设。

充分发挥妇女组织的力量，在妇女组织体系完整、功能完善的地区，可以直接依
托妇女组织开展互助服务。

制定基层老年协会规范发展的“指导意见”和“建设指南”，指导农村基层老年协会规范化、标准化建设，支持其在农村互助养老中发挥作用。

鼓励农民合作社向生活服务功能拓展，试点探索“服务+生活+供销”一体化经营的农民合作社，在拓展互助养老服务、提高村民福利福祉的同时，推动村民进行农业经济合作。

第四，加强规范指导，提高互助养老的服务质量。

出台规范性文件，明确农村互助养老的定位、内容和实施路径，以及各级各类互助服务规范、标准、要求，推动互助养老服务规范化、标准化、专业化发展。

培育农村互助养老服务队伍，将农村互助养老护理员纳入各地养老护理员的培训计划。

探索建立时间银行互助积分制度，建立劳动积分和爱心积分，增强互助养老护理员的荣誉感和积极性，吸引更多人投入到互助养老服务。

第五，盘活存量资源，提升农村互助养老设施的功能。

规范民间互助养老组织的有序发展，以“以奖代补”、承接政府购买服务项目、给予水电或租金优惠等形式，鼓励民间互助养老组织到民政部门备案，或者通过成立互助组织联合会的形式，将这些小型组织纳入联合会的统一管理之中。

研究出台农村互助型养老设施的改造和功能提升办法，改造农村互助型养老设施，将其交给有运营资质的企业或社会组织运营，开展文化娱乐、助餐、生活照护等服务。

对由民政部门验收合格的农村互助型养老设施，给予与养老机构同等的床位及运营补贴。