城市总体规划的内在有效性评估探讨_兼谈美国城市总体规划的成果表达

59２０１０年第６期　第２６卷规划广角□　张昊哲，宋　彦，陈燕萍，金广君１作为政策载体的总体规划成果及其内在有效性城市总体规划①是一项重要的公共政策②，总体规划成果对规划信息、城市发展的政策表达能力直接影响到规划的实施能力。

总体规划成果的政策表达能力不仅受到客观制度因素的影响，而且还受到其内在特性的制约［１］［２］。

总体规划成果的内在特质（如规划成果包含的主要元素及这些元素之间的组织关系）如果对规划政策表达能力具有良好的促进作用，我们就称城市总体规划成果具有良好的内在有效性（或是内在有效的）；反之，则称其为内在有效性不良（或是内在失效的）。

城市总体规划成果的内在有效性对城市规划政策的顺利实施是十分重要的。

在城市建城市总体规划的内在有效性评估探讨—兼谈美国城市总体规划的成果表达［摘　要］研究表明，我国城市总体规划存在要素描述不明晰、目标政策缺乏量化的考察标准、行动计划缺失、各专项措施缺乏有机整合等方面的问题，影响了规划成果的政策表达能力及其内在有效性。

借鉴美国的有关经验，我国可采用以基础事实、愿景陈述、目标政策、实施工具四项基本要素有机构成为特征的成果模式，增强规划成果的政策表达能力，构建总体规划内在有效性评估技术框架，提高规划成果的内在有效性。

［关键词］内在有效性；规划评估；政策表达；行动计划；美国［文章编号］１００６－００２２（２０１０）０６－００５９－０６　［中图分类号］ＴＵ９８　［文献标识码］ＢThe Internal Evaluation of Urban Plan Validity: Learning from American Planning Experi-ences/Zhang Haozhe, Song Yan, Chen Y anping, Jin Guangjun[Abstract] Research has shown that problems in urban master plans in China generally include very vague elements, a lack of quantitative standards, no immediate plan of action, and the disintegration of useful methods. Learning from American master plans, Chinese planners can include standardized information, future vision, policies, and implementation framework tools in their urban plans. This will improve the policy compo-nents of urban planning, establish an evaluation structure, and improve the internal validity of urban plans.[Key words] Internal validity, Plan evaluation, Planning policy, Action plan, America设实践过程中，城市总体规划成果在规划决策和规划实践两个阶段发挥着媒介的作用。

在规划决策阶段，由政府及专业人士组成的城市规划团队在土地利用、交通布局、政府工作计划等方面制定的行动方案与策略最终都将收集、整理和汇总入城市总体规划成果中。

在规划实践阶段，城市近期建设、土地开发管理、详细规划编制及相关政府工作计划都要在总体规划成果的指导下进行。

因此，总体规划成果对规划政策的表达能力与城市规划的实施效果是密切相关的。

美国城市规划研究领域一直重视对城市总体规划成果政策表达能力的研究及对其内在有效性开展评估工作。

美国城市规划学界的权威教材《Ｌａｎｄ　Ｕｓｅ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ》（第五版）明确指出“良好的规划”应能有效地表达、转译［基金项目］深圳市规划和国土资源委员会资助项目各种规划决策，“并应该具备高水平的内容与格式”③。

还有一批规划学者针对美国总体规划成果的内在有效性评估开展了一系列的研究工作［２］［３］。

下文将首先对美国总体规划成果的构成要素进行分析，然后借鉴美国经验总结总体规划成果政策表达的关键技术及内在有效的判定原则，并应用这些技术和原则对我国城市总体规划成果的内在有效性进行分析，总结其缺陷与不足，为提高我国总体城市规划成果的内在有效性提出建议。

２美国城市总体规划成果的构成要素美国的城市总体规划（Ｃｏｍｐｒｅ－ｈｅｎｓｉｖｅ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ）覆盖了从土地利用、交通设施到经济与社区发展、环境保护等多方面的内容，是一项受到广泛关注且高度综合的社会实践。

虽然总体规划成果本身不具备法律效力，但是其对城市建设的意义与作用是不可或缺的。

概括来说，美国总体规划的主要功能有：为城市未来建设提供远景发展目标；为远景目标的实现提供具体的操作框架［１］；为区划（Ｚｏｎｉｎｇ）工作和其他城市管理工作提供依据。

为保证总体规划成果对城市发展政策的有效表达，美国的规划实践经过了长期的探索，最终形成了以基础事实、愿景陈述、目标政策、实施工具四项基本要素有机构成为特征的总体规划成果模式。

以下将结合美国丹佛、凤凰城、西雅图及纽约的城市总体规划案例加以说明。

２．１基础事实基础事实是对规划区内的城市现状“事实”进行描述与分析。

基础事实研究的目的主要在于：了解城市发展现实状况；预测城市未来发展速度和模式；为总体规划的研究提供根本依据等。

基础事实通常包括经济水平、就业情况、人口规模、家庭类型、土地供应、基础设施、自然资源等方面的现状数据与预测数据［１］。

基础事实这部分内容并非是对既有客观资料的简单罗列，而是通过对这些数据的系统分析，发现城市存在的问题，寻找城市发展的特异性，从而为制定现实可行的城市发展目标及相应措施提供依据。

在分析方法上，美国的总体规划更依赖强大的数据库系统对地形地貌、人口变动、经济发展、资源存量等进行相关的计算机建模分析，以保证研究成果的科学性与客观性［１］。

在《丹佛城市总体规划（２０００）》中，各规划专项都包含了对现状事实的研究成果。

这些研究成果被归结为城市的“演变”（Ｃｈａｎｇｅｓ）、发展的“挑战”（Ｃｈａｌｌｅｎｇｅｓ）以及规划的“机遇”（Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ）三部分内容。

２．２愿景陈述愿景陈述基于“基础事实”，通过分析城市社会发展的主要矛盾，以及开展广泛的协商工作，生成城市未来发展的总体意向。

城市内部各利益团体相互沟通与妥协是产生城市发展愿景的第一步。

很多城市通过听证会或是情景规划方式引导社会各利益团体，包括城市各行政部门阐述各自对城市业已存在和即将面临的问题的看法，表达在过去的城市发展过程中各社会利益集团获得了哪些收益和受到了哪些损失，以及对城市未来发展存在哪些预期与诉求，基于多方讨论平台最终得到社会各方都能接受的城市发展蓝图。

愿景陈述既包括对未来城市物质形象的概括与描绘，也包括对未来城市整体社会面貌的勾勒。

其往往借助诸如“绿色之城”“健康之城”“安全之城”“紧凑之城”等较为概念化的词汇，并结合必要的解释说明来描绘总体规划的长远目标。

愿景陈述往往出现在总体规划的第一部分，有些城市总体规划还在各专项的开头提出各专项的愿景。

《西雅图城市总体规划（２００４—２０２４）》中的“愿景陈述”部分通过一系列的前期调研、听证，首先确定了城市内部不同团体对城市发展的看法与价值观，提炼、描绘出社会范围内为大家所共同接受和向往的城市未来，从而为规划的编制提供方向和标尺。

然后，该部分又提出将可持续发展作为城市规划建设的总体原则，并基于这一原则提出了建设“城市乡村”（Ｕｒｂａｎ　Ｖｉｌｌａｇｅ）的核心发展策略，同时指明了该策略在居民发展、住房选择、交通模式、服务设施等方面所应达到的要求。

最后，该部分将西雅图描绘为“家庭合宜”的城市（Ａ　Ｃｉｔｙ　ｆｏｒ　Ｆａｍｉｌｉｅｓ），并详细论述了规划将在此方面做出的努力与承诺，如“建设安全步行的社区，为家庭定居提供多种方案（购买或租赁），为儿童提供良好的受教育机会”等。

２．３目标政策目标是在现状分析及城市总体发展愿景的指导下，对城市某方面在未来某个时间点应达到的特定状态的描述［１］［２］。

目标与愿景都具有描绘城市未来发展图景的特征，但是两者之间存在显著区别：愿景是规划前期通过社会范围内广泛的讨论而形成的社会价值观念及其在城市未来物质空间发展层面上的反映与描绘；目标则是为实现城市发展总体愿景，在规划过程中为某一具体工作所应取得的成效而设定的标准。

美国总体规划目标分为两类：一60类是对城市未来发展状态、价值取向等方面的宽泛表述，称为“目的”（Ｇｏａｌｓ）；另一类是为实现目的而给出的可供测量的标准，称为“标的”（Ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ）［２］。

“标的”的提出对提高规划成果的政策表达能力是极为重要的。

一方面，它明确给出了城市建设实践向着规划“目的”努力的具体标准；另一方面，在规划实施评估过程中，“标的”可以作为重要的考察指标。

例如，美国《凤凰城总体规划（２００２）》提出城市增长的一个“目的”是：建设经济健康、优质生活的社区。

对应的“标的”提出：未来“居民工作地与居住地之间的通勤时间应控制在３５分钟～４０分钟之内”，以及为“保证良好的生活品质，城市附近的山体及沙漠景观都应该得到保护”（而不是开山造城，或是设置围栏将沙漠从人们的视线中彻底抹掉）等，从而进一步明确了什么是目标中所提的“优质生活”。

这不但为规划实施指明了方向，也为日后的规划实施效果反思与评估提供了依据。

政策是为实现规划中的各个目标而制定的具体措施。

通常，为实现某方面（专项规划）的目标，需要从城市建设的多个角度寻求相应的政策。

例如，《西雅图城市总体规划（２００４—２０２４）》在“环境保护专项规划”中为达到提高空气质量的“目的”及至某年度汽车尾气的排放量减少４０％的“标的”，在“政策”部分提出城市紧凑、高密度开发（土地利用方面），执行更高的尾气排放标准（环境保护规划方面），完善公交系统建设使之更为高效舒适（交通规划方面），合理调整产业布局（产业布局规划方面），以及提高停车成本、对乘坐公交车实行鼓励（经济手段）等多方面的操作内容。

可以看出，在“目标政策”要素中，目标应是专项具体的（如环境保护规划），但是政策的支持却应是多管齐下的。

２．４行动计划行动计划（又称实施计划）是基于规划愿景和目标政策，结合城市行政体制、市场运行，以及城市文化传统、意识形态等诸多方面特征而提供的一整套用于指导城市规划决策落实及监控规划实施的操作指南［１］。