我国海关监管区域存在的问题

我国海关特殊监管区存在的问题1 我国海关特殊监管区的整体情况在经济全球化进程中，海关特殊监管区日益成为各国促进对外贸易、提高区域竞争力的重要载体，并出现了自由贸易区、自由区、出口加工区、自由港等多种各具特点的表现形式。

目前，我国海关监管特殊区域共有11种，具体为：1保税区；2出口加工区；3保税物流园区；4保税港区；5综合保税区；6出口监管仓库；7进口保税仓库；8保税物流中心(A)型；9保税物流中心(B)型；10珠海跨境工业园区；11霍尔果斯边境合作区。

截止2011年9月13日，我国共批准设立保税区12个，出口加工区51个，保税港区14个，保税物流园区5个，综合保税区18个，跨境园区2个，具体见图1。

图1 中国海关特殊监管区域情况下面对保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区以及综合保税区的功能及政策进行介绍。

（1）保税区保税区亦称保税仓库区。

是一国海关设置的或经海关批准注册、受海关监督和管理的可以较长时间存储商品的区域。

是中国继经济特区、经济技术开发区、国家高新技术产业开发区之后，经国务院批准设立的新的经济性区域。

临近海港而设立的由海关监管的特殊封闭区域。

由于保税区按照国际惯例运作，实行比其他开放地区更为灵活优惠的政策，它已成为中国与国际市场接轨的“桥头堡”。

因此，保税区在发展建设伊始就成为国内外客商密切关注的焦点。

保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税，保税”政策，实行“境内关外”运作方式，是中国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。

我国在1990年5月，在上海外高桥建立中国第一个保税区，又相继建设了天津港、大连、深圳的福田和沙头角、宁波、广州、张家港、海口、厦门、福州、青岛、汕头、珠海、海南洋浦等保税区，目前中国保税区数量已达15家。

保税区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。

保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策，实行“境内关外”运作方式。

保税区能便利转口贸易，增加有关费用的收入。

运入保税区的货物可以进行储存、改装、分类、混合、展览，以及加工制造，但必须处于海关监管范围内。

外国商品存入保税区，不必缴纳进口关税，尚可自由出口，只需交纳存储费和少量费用，但如果要进入关境则需交纳关税。

各国的保税区都有不同的时间规定，逾期货物未办理有关手续，海关有权对其拍卖，拍卖后扣除有关费用后，余款退回货主。

根据现行有关政策，海关对保税区实行封闭管理，境外货物进入保税区，实行保税管理；境内其他地区货物进入保税区，视同出境；同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策，同时保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储商品展示等功能，享有“免证、免税、保税”政策,实行“境内关外”运作方式，是中国对外开放程度最高、运作机制最便捷、政策最优惠的经济区域之一。

（2）出口加工区2000 年，国务院基于原来的保税区的政策，成立出口加工区，使加工贸易能够从保税区脱离出来，并且能够更好的利用保税区的出口加工的政策，提高海关监管。

出口加工区，是指专为发展加工贸易而开辟的经济特区，即出口加工区是一个国家或地区在其港口或机场附近，划出一定的区域范围，建造码头、道路、车站、厂房、仓库等基础设施，并提供免税等一系列优惠政策，鼓励国外企业在区内投资生产以出口为主的工业品的加工区域。

出口加工区的目的在于吸引外国资本，引进先进技术和设备，促进工业和外贸的发展，带动该地区经济，提高生产技术水平。

从2000 年我国设立第一批出口加工区以来，我国已设立了69 家出口加工区。

出口加工区从一开始就存在明显缺陷，缺少保税物流功能，被当做理想中的“境外”管理，致使很多政策还不如境内区外加工贸易政策优惠。

比如，减免税设备无限期监管、边角废料难以出区处理等问题严重制约出口加工区的进一步发展。

（3）保税物流园区保税物流园区是为发挥保税区的政策优势和港区的地理优势，而设立的由海关事实监管的特殊封闭区域。

目前我国设立的保税物流园区有外高桥、大连、青岛、宁波等9家。

保税物流园区的功能主要以物流仓储及简单加工为主。

保税物流园区的主要政策：税收政策同保税区，国内入区货物退税，内交易不征增值税、消费税。

保税物流园区设有专门管理机构，进出口货物一线放开二线管理，即进境货物出具清单，进出口报关单在二线出具，但统计按进出境口径掌握。

销售给保税物流园区企业货物退(免)税规定，对保税物流园区外企业运人物流园区的货物视同出口，区外企业凭海关签发的出口货报关单(出口退税专用)及其它规定凭证向主管出口退税的税务机关申报办理退(免)税。

（4）保税港区保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。

保税港区的审批权限在国务院。

已经批准的保税港区有上海、天津、大连、海南、宁波、青岛等，共计14家。

保税港区的主要功能：仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工，制造，港口作业等9项功能。

保税港区设有专门管理机构，进出口货物一线放开二线管理，即进境货物出具清单，进出口报关单在二线出具，但统计按进出境口径掌握。

保税港区主要的政策：享受保税区、出口加工区、保税物流园区、港区的政策。

主要税收政策可概括为：境外货物入港区保税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。

保税港区出口退(免)税政策；境外货物入港区保税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。

（5）综合保税区综合保税区是设立在内陆地区的具有保税港区功能的海关特殊监管区域，由海关参照有关规定对综合保税区进行管理，执行保税港区的税收和外汇政策集保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能于一身，可以发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。

目前批准设立的综合保税区有苏州工业园区综合保税区、天津滨海新区综合保税区、北京天竺综合保税区等，共计21家，综合保税区的功能：是一个集保税加工、保税物流、进出口贸易、采购分销、金融服务、检测维修、展示展览等功能干一体的特殊监管区域。

税收、外汇政策参照洋山保税港区，海关比照保税港区的监管办法对其实施监管。

综合保税区的主要政策：综合保税区是目前中国内地开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐垒的特殊功能区。

它整合了海关特殊监管区域的所有功能政策，如国外货物入区实行保税，国内货物入区视同出口、实行退税。

企业在区内不仅可以进行货物的保税仓储和加工、制造业务，还将可以开展对外贸易等业务，将有力推动中国加工贸易转型升级。

2 我国海关特殊监管区存在的问题我国海关特殊监管区设立20多年以来，在保持快速发展的同时，也出现了一些不容忽视的突出问题，如不引起重视加以解决，既不利于海关特殊监管区的持续健康发展，也将妨碍我国开放型经济的进一步推动和提升。

（1）海关特殊监管区的区域布局存在不均衡问题①数量布局不科学。

基于历史因素及由南到北、由东到西改革开放线路的影响，现有海关特殊监管区数量的布局呈现出南多北少、东多西少的格局。

以出口加工区而言，我国在东、中、西部的设立比例大致在75%、10%和15%左右，中部地区的数量相对较少，不能有效地起到对接东部、联系西部的桥梁作用。

这样，差异过大的横向区域布局，会使经济较强的区域更强、差的经济区域更差，客观上会加剧区域间经济发展的不平衡性。

②种类布局不合理。

东部沿海地区海关特殊监管区的分布较为集中且种类齐全，其设置多以港口的为基点，外向型经济发展的延伸度为半径，呈扇形环面式布局；而中西部经济区域的种类布局相对单一，且较为分散。

同一经济区域内特殊监管区设置的种类过全、密度过高。

如长三角、珠三角、渤海湾等大的经济区域几乎涵盖了保税港、保税区、加工区、物流园区等所有种类的特殊监管区；且布局的密度较大，同一经济区域会同时存在多个种类相同的特殊监管区。

这样，多造成其区域内互补性能相对较差等客观事实，不利于区域内和区域间的协调发展。

③层次布局不鲜明。

虽然现有海关特殊监管区的功能特色较为显著，但实际运行中缺乏鲜明的区域特色和行业特色。

主要表现两个方面：一是区域经济间特殊监管区的设置与运转没能体现出区域特色，没有实现特殊监管区和区域特色经济的紧密融合与协调发展。

二是同一区域经济内，特殊监管区设置和运转没能突出行业特色，没能形成同一经济区域内特殊监管区间发展的互补性。

以长三角出口加工区的布局为例，仅苏锡常地区就有近10 家，基于地缘经济的客观因素，其发展的经济类型拥有较大程度的相近和相似性，如果不分层次、不区分电子、化工、医药及农产品加工的特色行业加以发展，必然会加剧彼此间横向的竞争，致使部分特殊监管区闲置或浪费。

（2）海关特殊监管区的区域化发展存在恶性竞争问题海关特殊监管区是依地方政府的申请而批准设立的，先期的投入均来自政府的财政支持，后期的经营和运作也完全由政府来支撑。

由于各海关特殊监管区在布局和产业定位方面缺少区域性的发展规划，导致其未能从比较优势出发形成特色产业，造成严重的产业同构现象。

不可否认，在区域经济发展中，每个地方政府都是自己辖区的利益代表，也是市场中的一个利益主体，为消除产业同构现象的不利影响，谋求更快地发展，都不可避免地具有逐利的倾向。

所以说，海关特殊监管区区域化发展竞争的实质是区域内和区域间各地方政府综合实力的竞争和对抗。

如苏南某出口加工区一位招商官员所述的案例：一个生产笔记本电脑配件的台湾企业先后考察了上海和苏南两地的加工区后，认为苏南已具备了完整的产业链，决定落户于此，但上海方面紧急约见了该台商，并表示苏南承诺的条件，上海方面全部照给，并附加更多优惠条件，硬把这个项目夺了过去。

真所谓“河蚌相争，渔翁得利”,导致国家的整体利益蒙受损失。

（3）海关特殊监管区的多类型发展存在割裂区域整体性问题①特殊区域的物理分割，阻碍了区域物流运转的畅通性。

海关特殊监管区的面积是被隔离栅栏圈定的，具有明显的物理分割界限，日常的管理则推行着全封闭、卡口式的监管运行模式。

区内和区外存在较大的政策差异，货物的自由流动受到卡口的管制，并且限制区内企业只能承接境外业务，不予承接国内业务的规定，与现代经济区域化、一体化的发展是不合拍的，也是过时的。

此外，海关特殊监管区间货物的流转，也是一对一的对接式的卡口进出，在一定程度上也阻断了区域经济物流的畅通性。

这样，海关特殊监管区星罗棋布地散布在同一个经济区域内或多个区域经济间，必然会形成了诸多“经济区域中的特殊区域”的断点，客观上拉长物流的流通时间，阻碍自由物流的区域化发展。

②功能多样、管理不一，制约着区域经济的整体化发展。