协同治理：区域公共政策执行困境的破解之道-精品文档

协同治理：区域公共政策执行困境的破解之道在目前社会转型过程中，很多区域公共问题的产生都是由于当前中国府际关系失调所导致的区域公共政策在执行过程中出现偏差的结果。

区域公共政策在执行时出现的偏差，脱离了政策的初始目标，无法起到政策应有的作用。

目前中国存在的行政区划造成的“条块分割”，使得各地方政府在执行公共政策时，大多缺乏对区域整体利益的考虑，而一味地追求自身利益的最大化，有时甚至会损害到区域的整体利益，从而阻碍了区域的进一步发展，进而影响到整个中国经济社会的发展。

如果区域公共政策执行中出现的困境让政策偏离目标，则在一定程度上会削弱政策的权威性，从而导致政府信任危机的出现以至损害政府形象。

为解决区域公共政策的执行困境，实现中国区域的协调发展，转向协同治理的范式成为一种必然选择。

因此，探讨如何在地方政府间形成一种协同发展的理念，开展以共赢为目标的合作，确保区域公共政策的有效执行，落实区域公共政策目标，对于促进区域协调发展，具有很强的现实性要求。

一、协同治理理论的内涵阐释源于协同学与治理理论相结合的协同治理理论，其内涵涉及协同学和治理理论的相关主张。

赫尔曼?哈肯认为协同学（Synergistics）即“协同合作之学”，协同（Synergy）指的是“系统的各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效应”[1]何谓治理？全球治理委员会将治理定义为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的赚多方式的总和。

”[2]治理理论的核心特征主要包括：治理主体的多元化；治理方式的多样性；治理过程的合作性；治理机制的网络化。

可以说，治理理论倡导的是一种多元主体的合作共治。

何谓协同治理？李辉，任晓春（2010）认为协同治理是指“处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现”。

[3]基于“协同理论”+“治理理论”的视角，协同治理的内涵主要包含“治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性”[4]等方面。

协同治理理论重视网络关系结构的整合，从而可以提升治理结构的有机性；重视协作互动机制的整合，从而可以遏制权力系统的封闭性；强调多元主体之间是平等合作的关系，从而可以推动多元主体的参与。

协同治理，尤其注重协同、协作意识的培育。

因此，针对区域公共政策执行问题，在协同治理下，各执行主体之间需要建立协同意识，通过互动合作，实现目标的互支持，实现各方利益的有效融合。

以沟通合作、平等协商的互动方式，破解公共政策执行的困境，保障区域公共政策的有效执行。

二、区域公共政策执行困境出现的原因分析区域公共政策是指“中央或地方政府制定的，旨在解决区域社会公共问题、维护与协调区域公共利益的政策和措施。

”[5]区域公共政策执行困境往往是指区域公共政策执行过程中出现的种种偏差行为。

区域公共问题往往跨越部门边界，而且一般情况下，都会比较复杂，绝非单一部门机构所能解决。

区域公共政策就是为促进区域经济与社会协调发展所需要的一系列制度安排，因此，区域公共政策具有多元目标取向，区域公共政策的执行的效果如何，依赖各执行主体之间相互协作的程度。

由于受多种因素共同作用的影响，区域公共政策在执行的过程中容易出现偏差现象，从而出现执行困境。

从协同治理理论的角度来分析，区域公共政策执行陷入困境，很大程度上是由于政策执行主体之间缺乏协同行为而造成的。

（一）区域间协作的利益补偿机制的缺位区域公共政策往往涉及多方面的政策效益，在利益出现冲突的时候，不同政策执行主体之间便会选取最有利于自身利益的政策执行方式，因此在利益驱使下，容易出现政策执行困境。

在区域内地方政府的合作中，在缺乏利益共享体制的条件下，各地方政府作为区域公共政策执行主体，也是一个理性的经济人，往往不会考虑区域发展的整体性与全局性，而是一味地追求本地区利益的最大化，这种地方政府“本位主义”，也就成了区域公共政策有效执行的最大障碍。

区域内各地区利益的分化，致使各执行主体之间难以沟通和协调。

（二）区域公共政策执行缺乏非正式规则的约束区域公共政策作为一种公共产品，是集体选择的结果，因此，区域公共政策的执行就是一种集体行动。

只有建立约束性的规范，才能有效影响各执行主体的集体选择和行动的态度。

约束区域公共政策执行的行为，除了正式规则之外，还有非正式规则。

区域公共政策执行问题往往涉及多方利益，需要区域共同体成员的广泛参与，从而促进去与公共利益的实现和集体目标的达成。

作为一项以共同收益为目的的集体行动，在缺乏非正式规则约束的前提下，区域公共政策执行过程中极易出现集体行动的困境。

（三）区域协作制度化程度较低区域公共政策执行存在的偏差，在很大程度上是由于缺乏有效的制度机制和法律体系来调控地方行为。

在中国目前的行政区划下，区域内缺乏一致性的规则，没有规范区域合作和一体化的统一法规，成为阻碍区域公共政策有效实施的原因。

同时，区域内地方政府间的区域合作制度化程度相对较低，缺乏对区域公共政策执行主体行为的约束，从而影响到区域公共政策目标的实现。

（四）区域间信息共享机制的不健全目前中国存在的行政区划形成的相对独立的行动空间，影响着信息的传递。

针对区域公共政策的执行问题，要促进各执行主体协作的实现，就需要在各主体之间实现信息的共享。

然而，目前区域内信息共享机制的不健全，造成了政府间信息的不对称，导致各地方政府之间在政策执行问题上难以开展深入的交流与合作。

在缺乏交流的情况下，各执行主体在执行区域公共政策时，就会以本地区的利益为出发点，执行方案往往缺乏区域整体性考虑，看待问题多是孤立于局部范围。

三、区域公共政策执行困境解决的难点诠析区域公共政策的产生，是为了有效解决存在的区域公共问题。

“相比于传统的公共问题而言，区域公共问题有着高度渗透性和不可分割性的特点，”[6]导致了区域公共政策执行困境解决的难点所在：（一）区域公共问题的高度渗透性导致的政策执行的责任困境区域公共问题涉及的领域往往是与所涵盖区域内广大民众的切身利益相关，且区域公共问题在区域内具有极强的渗透能力，而目前我国刚性的行政区划，导致各地方政府会基于其狭隘的“局部利益”的保护，从而造成政策执行时责任的互相推诿，互相搪塞，使区域公共政策执行陷入“囚徒博弈”的困境。

其结果就是出现区域公共政策执行偏差问题，，不仅仅导致政府形象受损，更会使公共利益受损。

（二）区域公共问题的不可分割性导致的政策执行的协调困境区域公共问题的不可分割性表现在区域公共问题本身是一个系统，而不是单个的、孤立的。

因而，区域公共政策执行需要有完善的协调机制。

然而事实上却是区域公共政策执行过程中的协调机制极其匮乏，区域内各政府间交流、沟通、协商等协调性形式较少，导致区域公共政策难以得到有效的落实。

（三）各执行主体之间存在的利益博弈行为公共政策作为一种制度安排，在本质上应是对公共利益的维护与促进。

理论上，公共政策执行主体在执行公共政策过程中有责任做到公正与公平，在兼顾各方利益的同时，确保公共利益的维护。

然而实际生活中，在协调互动发展机制缺乏的前提下，区域内地方与地方之间存在着利益冲突问题。

区域内各地方政府之间，存在着呈现出多元竞争与复杂的博弈形式的府际关系。

因此，在执行政策的时候，基于利益博弈的地方保护主义现象严重。

四、协同治理理论作为区域公共政策执行困境解决之道的合理性考量（一）符合公共利益最大化的目标取向区域公共政策是以解决区域公共问题为目标的，是维护区域公共利益、促进区域经济和社会的协调发展的一系列制度的安排。

而区域公共政策往往涉及到多方利益关系，因此，需要建立合作伙伴关系，避免本位主义、部门主义。

为避免区域公共政策执行困境的出现，需要形成一套合理合法、符合公共利益诉求利益协商机制。

而协同治理理论就非常重视各主体之间的协作，从而保障公共利益的实现。

（二）符合区域公共政策冲突解决的理论工具审视区域公共政策冲突的解决有赖于区域各方的协作，而非原来的“某一个”政府的独裁专断。

这与协同治理理论所主张的以共同利益为目标，通过协商互动，促成治理主体之间的平等合作，加强彼此之间的交流，促进公共利益具有异曲同工之妙。

同时，为应对不断变化的环境因素，区域公共政策需要根据实际情况进行调整，而协同治理重视对协作互动机制的整合，有利于保障双方方向性的一致性，从而产生区域公共政策执行的良性的协同效应。

在区域公共政策执行上，区域内各政府之间就构成了平等对话的双方。

总之，协同治理理论以其实践路径迎合了区域公共政策冲突解决的内核要求，必将有助于区域公共政策冲突的解决。

五、协同治理理论作为区域公共政策执行困境解决的路径解析区域公共政策执行过程中存在的困境，体现了府际关系的失调。

在一个区域内，各地区是一个有机联系的整体。

要破解区域公共政策的执行困境，需要各执行主体之间有效的协调与配合。

而协同治理，有助于突破各行政区划的界限，实现区域内的协同发展。

各执行主体协同思想的养成，有助于其在政策执行过程中追求公共目标，增进公共利益，避免区域公共政策陷入执行的困境。

要实现协同治理，需要从影响它的因素着手分析。

影响协同治理的三大因素为：利益状况、社会资本以及制度和信息共享。

因此，笔者将分别从利益协调、社会资本培育、制度建设以及信息共享四个方面探讨区域公共政策执行困境的解决路径。

（一）建立健全利益协商机制，扩大交叉利益范围政策执行主体之间的协同合作源于对利益的追求。

因此，在区域公共政策执行问题上，利益因素是影响区域公共政策执行力的主要因素。

在执行区域公共政策时，作为理性人的政策执行主体考虑更多的往往是其自身利益。

很多时候执行者的局部利益与整体利益不是直接等同的，只有在执行者局部利益得到满足并能充分分享实现整体利益带来的好处时，他们才会有稳定而持久的执行动力。

因此，扩大交叉利益范围就成为强化区域公共政策执行主体积极执行政策的根本保障。

首先要激励相关主体的利益表达，正视其合理利益需求，协调好区域公共政策各执行主体之间的利益关系。

使大家能够分享“看得见”的共同经济利益，从而大大增加各方自愿参与协调的动力。

其次是构建区域治理的利益共享与利益补偿机制，实现利益的有效调节。

在不损害公共利益的前提下，通过规范的制度建设，就利益问题进行平等协商，来实现利益的共享与重新分配。

让各执行主体本着互惠互利的原则，平等、协作地商议利益补偿问题。

并且，要调节好短期利益与长期利益、近期发展与长远发展的关系。

最后，要要化解利益冲突。

当各执行主体之间出现利益冲突时，应积极采取对话协商的方式，从而有效化解政策执行过程中出现的各种利益矛盾和利益冲突。

（二）培育和积累社会资本，深化区域内的协商与互动以社会信任、互惠规范和网络为主要特征的社会资本是实现协同治理的关键。