公共安全管理

目录

公共安全管理的概念 (1)

指挥系统管理 (3)

通讯与情报信息系统管理 (9)

资源系统管理 (12)

后勤管理系统 (14)

灾害减除 (16)

准备 (19)

应对 (24)

恢复 (27)

美国的政府组织 (30)

简述题 (31)

公共安全管理的概念

二、什么是公共安全管理

1、什么是安全？

安全是指在自然灾害、意外事故、公共卫生或治安事件发生过程中，能将人员伤亡和财产损失控制在可以接受的状态。如果人员或财产遭受损失的可能性超过可接受的状态，即是不安全。安全具有主观和客观的二元性

2、什么是管理

（1）管理活动的四要素：

管理主体、管理客体、组织目的、组织环境或条件；

3、什么是公共安全管理

就公共安全而言，安全管理就是管理者对自然灾害、意外事故、公共卫生与社会安全事件所进行的计划、组织、领导、协调和控制的一系列的活动，以保护人民在此过程中的人身安全与健康、财产不遭到或减少损失的一种安排。国家有全方位及完善的立法、政府组织中成立专门处理机构、且有一套完整的标准作业流程及成型的指导性理论体系。公共安全管理的目标是建设一个“相对安全”的社会。

公共危机分类

1、危机发展速度和终结速度角度

龙卷风型、雷阵雨型、腹泻型、井喷型、长投影型、水纹型、文火型、潮汐型

2、动因性质

自然危机、人为危机

3、影响时空范围

国际危机、国内危机、组织危机

4、主要成因及涉及范围

政治危机、经济危机、社会危机、价值危机

5、采取手段

和平方式的冲突方式、暴力性的流血冲突

6、特殊状态

核危机、非核危机

7、我国目前国内危机事件分类

自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型、国际关系型

8、公共危机事件分类

自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、其他

三、国外的公共安全管理简介

1、应急管理（美国、澳大利亚）

美国联邦应急管理总署定义：组织分析、规划、决策和对可用资源加以分配，以实施对灾难影响的减除、准备、应急和从中重建；其管理目标是拯救生命、防止伤亡、保护财产和环境澳大利亚应急管理署定义：处理针对社区和环境危险的一系列措施；包括建立的预案、机构和安排，将政府、志愿者和私人部门的努力结合到一起，以综合及协调方法满足对付全部类型的紧急事态需求、包括预防、应急和重建。

2、民防应急管理（新西兰）

新西兰民防部定义：民防应急管理意味着：

（1）保护民众和财产的安全所必需及人们所急切盼望者；（2）设计用来对付、避免、克服与任何紧急事态相关的所有危险、伤害或损失；（3）包括规划、组织、协调以及对这些手段、措施和实践的运用

3、总结

管理主体：有组织的政府行为

管理对象：各种灾害

管理的目标：保护民众的生命、财产和环境

管理过程：从灾害之前的准备、预防到灾害发生时的应急，以及灾害过后的重建

四、公共安全管理的理论基础

1、全面应急管理（Comprehensive Emergency Management,CEM）

1）对各种类型的灾难及其后果实施管理。由此发展成应急管理的“全危险方法”；2）对所有应急管理的参与者实施统一协调与领导。由此导出了“应急管理合作关系”“整合应急管理系统”；3）对紧急事态的全过程（四阶段）或生命周期实施管理；4）对全国各级政府、各种组织的所有合适资源实施统一调配使用。

2、全危险方法（All-hazards Approach）

1）一套系统能够确保最经济的公共安全管理成本；2）能够保障公共安全管理的基本需求；3）能够实现统一且具高效的指挥和运作

3、整合应急管理系统（Integrated Emergency Management ）

（1）内涵

美国：当紧急事态发生时，需要来自不同机构、部门、各级政府的代表一起工作、互相配合，且必须迅速做出决策

澳大利亚：为处理所有紧急事态和灾难而做出的联邦、州和领地，以及各级政府、法定权利部门、志愿者和社区组织的积极合作的安排

（2）各级政府的职责和权限

1）地方政府对其公民的安全、接近事件和资源的情况和人员的了解直接负责；2）紧急事态支持署是地方政府能够全天候反应应急紧急状态的部门，包括执法部门、消防和搜救部门以及公共事业部；3）州政府在紧急事态应急和重建工作中，依法承担地方和联邦政府之间的联系枢纽作用；4）联邦

政府具有法定权力、财政资源、研究能力、技术信息和服务以及专门人才，在紧急事态和灾难的应对和重建中，对地方和州部门提供援助。

（3）目标

1）促进联邦、州、地方和种族政府的充分合作，为实现共同的全国目标为各级政府提高灵活性；2）强化已知的应急管理措施加以有效实施；3）实现应急管理规划向州、地方和各级政府主流的决策和行动体系更加紧密的结合；4）在现有应急管理预案、系统和能力的基础上，扩展它们对所有类型的紧急事态的适用范围

4、应急管理的生命周期理论

（1）四阶段理论、全方位法

依据灾难发生的周期将应急管理活动、政策和项目分为预防/减除、准备、应对、重建

（2）各阶段内容

1)减除：消除或减轻危险的效果

区划与土地使用管理、建筑法规、建筑使用规定、重新设置安全改进措施、为公共信息立法、社区须知与教育、税收、保险鼓励与抑制等

2)准备（Preparedness）：确保在社区内的准备

社区须知与教育、灾难预案、培训与测验演习、紧急事态通讯、撤离预案、相互援助协议、预警系统、资源存货

3)应对（Response）:紧随着任何危险的影响立即提供有效的应对措施

实施预案、实施紧急事态的立法与宣布、发布预警、启动紧急事态行动中心、动员资源、通报公共权力部门、提供医疗援助、提供紧急救济、搜寻和救援等

4)重建（Recovery）：为受影响的社区提供重建手段

修复基础设施、社区康复、咨询方案、临时住处、临时住所、财政支持与帮助、卫生与安全情报、长期医疗保健、物质重建、公共情报、实施经济影响研究

5、有准备社区理论（有重建能力社区）

社区居民、志愿者组织和地方政府是处理紧急事态和灾害的三个重要环节

指挥系统管理

一、全国突发事件管理系统（National Incident of Management System, NIMS ）

1、建立

2004年3月1日，美国国土安全部建构

“提供了一个全国统一的范本，使联邦、州、地方和部族政府，以及私人企业和非政府组织一起工作，对国内发生的无论何种原因、规模或复杂性的突发事件，包括灾害性的恐怖主义活动，实施快速高效的准备、预防、应急和从中恢复”（汤姆·里奇）

2、NIMS的主要组成部分

1）指挥与管理：包括突发事件指挥系统、多部门协调系统和公共信息系统2）准备：包括预案编制、培训、演习、人员资历与资格认证、装备采集与认证、相互援助、出版物管理等；3）资源管理：包括相关可以运用的资源管理；4）通讯与信息管理：包括突发事件管理通讯及信息管理；5）支持技术；6）进行中的管理与维护。

二、突发事件指挥系统（Incident Command System, ICS ）

是美国“全国突发事件管理系统（NIMS）”的核心部分

1、起源和发展

1970年加州森林大火、设立“火界”（FIRESCOPE）系统；70年代中期，确定共同专业术语、程序，实施对ICS有限的现场测试；80年代使用“火界”的培训在消防行业开始推广；1990年美国全国消

防系统突发事件管理系统协会（NFSIMSC）创立，规范“火界”和其他指挥系统，建立全国统一的ICS

三、ICS的相关概念和原则

1、概念

（1）ICS早期概念

用于指挥、控制和协调应急工作的示范工具，对为了一个共同目标（处理突发事件、保护生命、财产和环境）努力的各个部门提供一种协调手段

（2）ICS的新版定义

1）它是标准的、现场的、全危险的突发事件管理概念；2）允许它的使用者采用集合的组织结构；3）具有相当大的内部灵活性；4）基于成功运作的实践验证的管理系统；5）吸取几十年在组织和管理紧急事态突发事件教训的结果。

2、原则

1）绝大多数突发事件在地方层次管理；2）现场指挥和管理职责的行使必须与突发事件指挥系统组织、理论和程序的标准设置一致

3、ICS的组合与升级

1）适用于单一政府或单一部门内的行动、在多部门涉入时的单一政府的行动或在多部门涉入时的多个政府的行动；2）可用于或可被全国的使用者接受；3）很容易适应新技术；4）适用于国内突发事件管理部门所期望应急的所有紧急事态或突发事件；5）基于突发事件的规模和复杂性具有可升级的组织结构。

4、ICS具有交互式的管理成分

5、ICS建立了共同的术语、标准和规程，确保各类组织一起有效地工作

6、ICS的一体化衡量目标

7、ICS的实行不宜影响现行体制和程序的运行

8、ICS应该更容易地用于宽泛的紧急事态和突发事件管理领域

四、ICS的管理特征

1、共同的术语（Common Terminology）

建立共同的术语使所有不同的突发事件管理和支持机构，能够超越种类繁杂的突发事件管理职责和危险场面，在不会发生概念歧义的情况下一同工作

（1）组织职责（Organization Function）

用标准、一致的术语明确命名和定义具有国内突发事件管理责任的主要职责领域和职责单位

（2）资源分类（Resource Descriptions）

统一命名各种主要的资源，包括用于支持突发事件管理活动的人员、设施、重大装备和供给品，并依据其性质进行分类

（3）事件设施（Incident Facilities）

对突发事件管理行动过程中所使用的设施统一命名

2、模块化组织（Modular Organization）

1）建立若干独立的功能单位，每一步都可以被进一步细分；2）事故指挥官负责模块化组织的建立和扩展；3）基于突发事件的规模和复杂性建设模块化组织。

3、目标管理（Management by Objectives）

1）建立支撑性的任务目标；2）制定和发布任务、方案、规程和协议；3）为各种突发事件管理职责活动建立明确的、可衡量的目标，通过努力实现它们，以支持确定的战略目标；4）以成效衡量表现，推动正确的行动。

4、依靠突发事件行动预案（Reliance on an Incident Action Plan, IAPs）

突发事件行动预案提供了一个沟通全部突发事件（包括行动和支持活动）目标一致的手段

5、可操控的控制区间（Manageable Span of Control

监督官在紧急事态应急行动中所能有效操控的人员或资源的数量；控制区间对突发事件管理的效率和效果至关重要

6、预置的突发事件场所与设施（Predestinated Incident Locations and Facilities）

1）预置设施包括指挥所、基地、营地、人员和物资集结地区、群体伤员分类救治区；2）IC根据形势需要指导对设施的核对和位置的安置。

7、全面的资源管理（Comprehensive Resource Management）

1）资源：可用于或潜在可用于支持突发事件管理、能够分派或分配的人员、小组、装备、供给品和设施；2）管理：分类、排序、分发、跟踪以及对用于恢复的资源的处理，有时也包括赔偿和报销。

8、综合通讯（Integrated Communication）

1）建立和使用共同的通讯方案、共享通讯程序和系统结构；2）该综合路径将相关的各个行动部门和支持部门加以联系；3）指挥的建立与转移（Establishment and Transfer of Command）；4）建立指挥功能：对突发事件拥有主要行政管理职责的部门任命个人到现场建立指挥部；5）指挥部转移:发布简报载明持续安全和有效行动的所有基本信息。

9、指挥的链条和指挥的一元化(Chain of Command and Unity of Command）

1）指挥的链条：应急管理组织等级内部权力行使的有序脉络；2）指挥一元化：每一个人都有一个指定的主管人，必须在事件现场向他报告；3）澄清报告关系、避免由多重、相互矛盾的指示引起的混乱。

11、联合指挥（Unified Command）

联合指挥在突发事件涉及多重权力部门、一个权力部门涉及多重机构或多重权力部门涉及多重机构的情况下，确保各机构与不同的立法、地域和职能部门一起有效工作而不影响单个机构的权限、责任和义务

12、责任性（Accountability）

1）在所有层次的权力部门和突发事件行动中的单个功能区域行使有效的责任性；2）所遵循的原则有：注册、突发事件行动预案、统一指挥、控制区间、资源跟踪

13、调度（Deployment）

人员和装备只能在要求的时候或由适当的管理当局分派的时候才能调动

14、信息和情报管理（Information and Intelligence Management）

建立收集、共享和管理相关的信息和情报的程序

1、指挥人员

（1）突发事件总指挥（IC）、指挥官员（Command Staff）

1）全面的指挥和控制；2）确保事件应对者的安全；3）保护公众与环境的健康与安全；4）对所有权益人提供信息；5）保持同其他部门间的联系。

（2）部门指挥员（General Staff）、部门主管（Chief）

指挥部官员和部门指挥员必须相互沟通协作、共享重要情报，评估当前形势和未来方向，向指挥官提出行动方针的具体建议

2、指挥模式

单一指挥模式（Single Command）

联合指挥模式（Unified Command）

（1）单一指挥模式

前提：

1)当事件发生在单一职权部门的管辖范围，而且与其他职权部门和系统的管辖范围不重叠的情况

下，适当的职权部门应该指令建立一个单一的指挥模式的指挥系统

2)单一指挥模式系统可能超越单一职权部门的管辖界限，但只要各相关部门同意，可以建立单一

指挥模式的指挥系统

构成：由一个人出任总指挥，其他四个部门的职责可以由他一人管理

职责：1）行使指挥责任，如负责建立突发事件指挥所等；2）保护生命财产；3）控制人员和设备资源；4）履行对应对者和公共安全的责任，保证任务完成；5）同外部机构组织，包括紧急事态行动中心（在被启动的情况下）建立和保持有效的联系。

（2）联合指挥模式

前提：当突发事件影响的范围超过一个政府行政管辖地区，并且需要一个以上的部门参与应急机制时，需要建立一个联合指挥模式：1）突发事件发生在一个以上的行政区域（县）；2）突发事件涉及多个管辖部门（消防、执法、医疗、交通；3）突发事件涉及多个行政区域、多个管辖部门

构成：1）所有参与的主要部门都要委派一个指挥员，组成一个突发事件管理小组，按照协调的突发事件行动预案的安排，共同分担管理责任，监督总指挥的工作，且必须行动一致；2）联合指挥模式下，突发事件行动预案应该由规划部主管制定，并且得到突发事件指挥官的批准，行动部的主管本人指导突发事件行动预案的具体实施；3）将突发事件纳入一个单一的、合作的模式管理，包括共同的组织结构、单一的突发事件指挥场所、统一的规划程序以及统一的资源管理；4）优势（美国国土安全部）：a.将一套目标用于整个突发事件;b.使用共同的途径制定战略并实现事件管理目标;c.在事件涉及的所有管辖部门和机构之间的信息流程和协调得到改进;d.对事件有责任的所有机构都了解合作的优先权和限制;e.任何机构的权力都不会受到损害和忽略;f.所有部门在一个突发事件行动预案的安排下完成各自分配的任务，其联合工作都能实现最优化.

4、突发事件指挥所

1)总指挥的首要责任是建立突发事件指挥所;2)指挥所是总指挥沟通现场和各个部门、下达各种应急指令的工作场所;3)一个突发事件只能设立一个指挥所.

4、指挥部官员

构成：总指挥和各种不同的特殊职位的人员组成指挥部官员;特殊职位的人员总指挥特别指定，直接对他报告，并负责总指挥分派的部门主管职责之外的重要工作主要的特殊职位有：公共信息官、安全官、联络官;其他：法律顾问、医疗顾问

职责：指挥部官员负责对突发事件的全面管理;公共信息官;安全官;联络官。

（二）突发事件指挥系统部门的结构及职责

部门指挥员是突发事件指挥机构中四个职能部门主管

1、行动部

突发事件管理中最重要的部门，负责所有旨在减少直接危险、拯救生命、保护财产、控制形势和恢复正常状态的行动

组织结构：

行动部主管：1）直接对总指挥或联合指挥部负责；2）在每一个行动阶段都应该任命一位行动主管（在多部门参与的突发事件管理中，他可以任命一个或更多的来自不同部门的副手）；3）在每一个行动阶段，负责制定具体目标，与其他部门的主管和单位领导一起建立他们的辅助性目标。

分支机构：当分队或小组的数量超过了一个监督官恰当的控制区间，达到3-7个下属机构时，就要设立分支机构

区和小组：当资源数量超出总指挥和行动部主管易于管理的范围时，要设立区和小组。区指将事件涉及的范围划分为自然的或地理的行动区域。小组指将事件涉及的范围划分职能的行动区域

资源：1）满足突发事件管理行动所需要的人员和设备的整体；2）三种资源组织和管理方式：单一资源、特别工作队、任务编组。

2、规划部

1）负责对突发事件形势的信息和情报的搜集、评价、发布、并提供给总指挥或联合指挥部；2）负责准备形势报告、展示形势资料、维护分配给突发事件资源的状态；3）在总指挥和联合指挥指导下制定和起草突发事件行动预案。

规划部组织结构：

3、后勤部

负责提供促进管理效率和效能所需要的全部保障

4、财务与管理部

1）在参与突发事件管理中行动的各部门需要财务和其他行政服务情况下，可以设立财务与管理部；2）做突发事件的财政和成本分析（洽谈合作、跟踪人员和装备使用时间、审查突发事件中发生的伤害和事故的赔偿要求、记录与突发事件相关的日常费用）。

四、区域指挥（Area Command）

1、适用范畴

（1）区域指挥不是指挥系统的必要环节

1）根据突发事件的复杂性和管理的控制区间需要，可以建立区域指挥；2）设立区域指挥的判断权和区域指挥的设立权通常归某个行政机关的首长或对突发事件具有管辖责任的公共官员

2、主要责任

3、组织领导

（1）区域指挥组织按照突发事件指挥系统的基本原则运行

（2）区域指挥组织的人员构成：区域指挥官；区域指挥后勤主管；区域指挥规划主管；区域指挥支持岗位：（区域指挥重要资源科科长、区域指挥形势科科长、区域指挥公共信息官、区域指挥联络官、区域指挥航空协调员）；区域指挥航空协调员。

4、机构设置注意事项与报告链

五、多部门协调指挥/多部门协调系统

指挥：通过清晰的、法定的、规章的和代表的权威的效力，来指导、命令或控制的行为

协调：1）是靠一种制度安排（没有命令的权力和手段），在不同部门的负责人之间通过协商，达到预期目标；2）命令发出者和协调者虽然使用的手段不同，但都要达到预期目标，实现应急管理的意图。

1、多部门协调指挥的概念

1）多部门协调指挥是将参与突发事件管理所有部门的设施、装备、人员、规程和通讯结合起来，并入一个共同的责任系统中，实现对突发事件管理行动的配合和支持；2）主要功能是支持突发事件管理的政策和优先权，便利后勤支持和资源跟踪，通知用于事件管理优先权方面的资源分配决定，协调突发事件相关信息，协调跨部门和跨政府的有关突发事件管理政策、优先权和战略方面的问题2、组织结构

（1）紧急事态行动中心；（2）多部门协调实体。

六、国土安全部的指挥职责

15个紧急事态支持功能（按序号排列）

交通运输、通讯、公共事业与工程、消防、紧急事态管理、大众关爱、住房与人文服务、公共卫生与医疗服务、城区搜寻和救援、能源、公共安全、长期社区恢复与灾害减除、外部事务

5#“紧急事态支持功能”的“紧急事态管理”：阐述了国土安全部、紧急事态准备与应对司、联邦紧急事态管理局（它们的合称英文简写为DHS/EPR/FEMA）在紧急事态中的指挥和协调责任：负责支持联邦政府在国内突发事件管理中的全部行动，包括联邦的所有部门、在紧急事态管理的所有阶段的所有方面的行动。

（一） DHS/EPR/FEMA的指挥责任

1、 DHS/EPR/FEMA在5#“紧急事态支持功能”中的地位与责任

（1）地位：5#“紧急事态支持功能”的协调者和主要承担者

（2）责任——2、 5#“紧急事态支持功能”的责任

1）负责支持联邦政府在国内突发事件管理中的全部行动；2）在支持全国应对协调中心（NRCC）、地区应对协调中心（RRCC）和联合现场办公室（JFO）的行动中承担着核心的管理和行政责任；3）紧急事态发生之前、灾难应对。

（二） DHS/EPR/FEMA的指挥行动

1、 DHS/EPR/FEMA对各部的支持和协调

指挥部；行动部；规划部；后勤部；财务与管理

2、 DHS/EPR/FEMA的指挥职责

《国家应对预案》对国土安全部层次、DHS/EPR/FEMA层次和大区与现场层次的指挥职责做了清晰的限定：（1）国土安全部；（2） DHS/EPR/FEMA指挥层次；（3）大区与现场层次

通讯与情报信息系统管理

从《国家应对预案》看通讯与情报信息系统管理

美国《国家应对预案》在其2#紧急事态支持功能“通讯”中，对联邦通讯与情报信息系统的组织和责任作了全面界定

在具有全国性影响的突发事件中使用通讯与情报信息系统必须按其框架执行

一、2#紧急事态支持功能

1、2#紧急事态支持功能的职责

通讯支持；全国电子通讯支持预案

2、联邦紧急事态通讯系统的组织

（1）管理者（DHS/IAIP/NCS）

a 职责：协助；激活；选派联邦紧急事态通讯协调官

（2）执行部门（全国性的指挥部和地区性的组织）

a 全国性的组织：全国远程通讯协调中心（指挥部）

b 地区性的组织：联邦通讯协调官

3、联邦紧急事态通讯系统的行动职责

根据2#紧急事态支持功能的规定，联邦紧急事态通讯系统在突发事件发生前、事件过程中、事件结束后和转入休眠状态承担不同的行动职责：（1）事件发生前；（2）事件过程中；（3）事件结束后。

二、联邦管理部门的责任

对联邦紧急事态通讯系统负有管理和支持责任的部门

1、主要管理部门（领导和协调）

（1）DHS/IAIP/NCS（全国远程通讯协调中心的主管部门）

（2）主要责任：职责授权执行；；通讯支持；提供情报。

（3）各阶段的基本责任：预防与准备阶段；应对与恢复阶段。

2、辅助支持部门（支持和辅助）

《国家应对预案》的2#紧急事态支持功能对各个辅助支持部门在紧急事态通讯中的责任有明确规定（1）农业部/森林管理署和内政部：两个独立的部门、职责

（2）商业部：全国远程通讯和信息管理司、全国海洋和大气管理司/全国天气服务处

（3）国土安全部

a DHS/EPR/FEMA

b DHS/IAIP/NCSD

（4）联邦通讯委员会

（5）通用事业管理局

（6）其他联邦部门：联合远程通讯资源委员会、全国通讯系统的成员组织、所有联邦部门

从《全国突发事件管理系统》看通讯与信息系统的管理

依据《全国突发事件管理系统》从一个具体突发事件的层面探讨通讯与信息系统的建构和运转情况，在紧急事态管理实践中更具体、更直观、操作性更强

一、通讯与信息系统的组织

1、通讯与信息系统在指挥系统中的地位

（1）情报工作的重要性

广义的情报

（2）机构设置灵活多样（方便管理者依据情况随时调整使用）

a 规划部（传统）

b 其他部门内设置

设在指挥部内；设在行动部内；作为独立的部与其他四个部平行

2、通讯与信息系统的组织机构

（1）通讯组织：通讯科、职责

（2）情报信息系统组织——联合信息系统和联合信息中心构成

a 联合信息系统：一种协调的机制、主要作用

b 联合信息中心：一个场所、每一个层次上建立、主要作用、注意事项

二、通讯与信息管理

1、通讯与信息管理的主要目标

建立和保持一种共同运行画面，确保可达性和互通性；具体

2、基本原则

（1）跨越各级政府和只能部门的共同运行画面

a 定义

b 功能、作用

（2）共同的通讯与数据标准：互通性至关重要

3、通讯与信息管理：通讯与信息管理的目标是在两个方面为各个层次的突发事件管理提供运行画面和互通性

（1）突发事件管理通讯

保证有效的通讯程序和系统的存在；必须遵循突发事件指挥系统所要求的标准

（2）信息管理

a 政策

事件前信息；信息管理；网络；技术使用

b 互通性标准

1）推进数据标准在诸多方面功能的发展；2）数据发展与设定目标相一致（突发事件通告和形式报告、状态报告、分析的数据、地球空间信息、无线电通讯、鉴别与鉴定、全国突发事件报告数据库）

从公共信息管理的角度看通讯与信息系统的管理

一、公共信息和公共信息管理

公共信息；公共信息管理

二、公共信息管理的目标和要点

1、目标

（1）公众信息来源

权威信息；媒体信息；人们互相交流得到的信息

（2）目标（四个阶段）

减除阶段；准备阶段；应对阶段；恢复阶段

2、要点

（1）以服务对象为中心

定义；服务对象包括内部和外部；首要服务对象

（2）领导承诺

（3）将沟通包括进预案和行动中

（4）媒体合作

困难（目标不同）；保持良好的合作关系

二、各阶段的公共信息管理

1、公共信息的服务对象

（1）公共信息的受众

公共信息的接受者；范围广（一般公众、灾难受害者、企业界、媒体、民选官员、社区官员、第一

应对者、志愿者组织）

（2）公共信息的用户

对公共信息的直接消费者（突发事件的受影响者或利害人）

2、应对与恢复阶段的公共信息管理

主要目标；具体做法

3、准备及灾害减除阶段的公共信息管理

三、与媒体合作实现公共信息管理

1、建立与媒体的伙伴关系

（1）必要性；（2）面对非官方媒体

2、与媒体一起工作（实质性体现）

人员互相出任；对媒体工作提供全面配合

3、在合作中实施对媒体的引导

资源系统管理

从《全国突发事件管理系统》看资源系统管理

NIMS制定的概念和原则指导资源管理的程序，通过将这些程序中的规程、方法和职能标准化，确保了资源的流动能够对紧急事态的管理者和应对者提供快速有效的支持

一、资源管理的内涵、原则和内容

1、资源管理的内涵

（1）资源

紧急事态管理中应对和恢复阶段所必须的人员、小组、工具、装备和物资，它们是紧急事态管理的物质保障

（2）资源管理

在突发事件中，对提供给管理者的适时和适当的资源的手段、程序、和系统的应用进行协调和监控多部门协调实体在紧急事态行动中心依据一整套既定的系统和程序，实施对资源的优先权确定和分配的协调

（3）NIMS中资源管理的基本概念

1）它提供一个确认、获得、分配和跟踪资源的统一方法；2）它通过对所需资源的性质和型号的标准化分类能够有效地使用相互帮助和捐赠人的援助；3）它使用一种依赖统一培训和认证标准的信用书系统，确保所需的人员资源能够成功地进入正在进行的事件的行动中；4）对它的协调是紧急事态行动中心和多部门协调实体的责任，同样也是ICS组织中特定部门（如规划部资源科）的责任5）它应该包括由私人部门和非政府组织捐赠的资源。

2、资源管理部门及其任务（ICS）

（1）管理部门

规划部的资源科

（2）职责

a 确定资源到位；

b 建立跟踪系统；

c 资源总清单

d 资源分类和登记（依据资源性能和级别）；资源状况（所得到的资源、可用的资源、不能使用的资源）

（3）资源管理的任务：建立系统；激活系统；分派资源；解除和召回资源

3、实现资源有效管理的原则

（1）预先规划；（2）资源的确认与订购；（3）对资源分类；（4）协议的使用（5）对资源的有效管

理：（获得程序；管理信息系统；订购、动员、分派和遣散协议。）

4、资源管理的内容（NIMS管理资源的步骤）

NIMS包括了资源管理程序的标准化规程、方法和职能

（1）确认和分类资源

可制定衡量标准；资源种类可以分为若干亚类；资源分类是持续不断的过程

（2）对人员认证和颁发资格证书

专业标准的权威证明；资格证书

（3）盘点资源

资产的可用性；资源数据输入跟踪系统

（4）确定资源需求

确定、核准、认可资源要求；提供专业建议

（5）订购和获得资源

（6）动员资源

报到、注册、回执（资源）；装备、培训、教导相关人员（管理者）

（7）跟踪和报告资源

（8）恢复资源

资源的复原、补充、回转（不可消耗资源、可消耗资源

（9）补偿

二、资源分类系统管理

资源分类系统是实现资源科学分类的制度化的模式，是资源管理系统的主要组成部分

资源分类确保资源管理的标准化和便捷化，避免资源使用和调度方面可能出现的错误

“全国突发事件管理资源分类系统”作为NIMS整体内容的一部分附录在后

1、分类规章

（1）定义

分类规章是将资源依据突发事件管理的需要进行分类时所依据的标准或原则

（2）程序

2、分类规章的原则——依据资源管理的内容提出用于资源分类的5个原则

（1）门类

16大门类

运输、通讯、公共事业与工程、消防、信息与规划、执法与安全、大众关爱、资源管理、卫生与医疗、搜寻与救援、危险材料应对、食物与饮水、能源、公共信息、动物与农业问题、志愿者与捐赠（2）种类；（3）构件；（4）度量制式；（5）型号

3、资源的分类应用

从《国家应对预案》看资源支持

《国家应对预案》规定的“紧急事态支持功能”，7#“资源支持”规定了全国性的突发事件中联邦对州、对联邦部门的支持机制

资源支持包括紧急事态救援品、器材室、办公设备、办公用品、远程通讯、合同服务、交通服务、安全服务、支持紧急应对活动所需的人员、装备和供给从当前联邦的库存中提供，必要时可以从商业部门采购

一、资源支持的组织

1、管理部门（协调者和承担者）及其职责

通用事业管理局（GSA）；紧急事态协调官；地区紧急事态协调官

2、支持部门（辅助）及其职责

农业部/森林管理署、商业部、能源部、国土安全部、劳工部、交通部、退伍军人事务部、全国航空与空间管理局、人事管理办公室

二、资源支持行动（运行）

1、资源支持行动的程序

（1）主要渠道

国土安全部的NRCC,RRCCs,JFO

（2）资源需求决策

大区层次上的操作部门作出（地方上的执行部门）

（3）资源申请

2、各级行动内容

在资源支持行动中，不同层次的支持行动内容不同

（1）指挥部层次

紧急事态协调官

（2）地区层次

地区紧急事态协调官

2、各阶段的行动内容

每个阶段、不同层次的资源管理部门具有不同的任务

（1）起始阶段：指挥部；地区

（2）持续阶段

后勤管理系统

一、后勤部门的组织结构及职责

美国《全国突发事件管理系统》没有将后勤作为一个系统，在突发事件指挥系统中，后勤部作为单独的部门有自己独特的功能和职责

ICS中，后勤部负责提供促进管理效率和效能所需要的全部保障，包括从事件地区之外订购资源；提供设备、运输、补给、装备养护以及燃料、食品服务、通讯和信息技术支持；提供紧急事态应对者的医疗服务，包括在需要时的疫苗预防接种

1、后勤部门的组织结构（ICS）

2个分部，6个部门

2、后勤部门的基本职责

（1）供应科：预定、接收、存储、处理所有与突发事件相关的资源；

（2）设备科：设备、设施；

（3）地面支持科：地面支持设备、《突发事件交通预案》；

（4）食品科：食品和饮水需求、计划指令、订购食品、烹饪设施、食品安全；合作单位

（5）医疗科：制定《突发事件医疗预案》、医疗处理、管理性事务；

二、后勤系统管理

1、后勤系统管理与《国家应对预案·支持附件》

（1）《国家应对预案·支持附件》的内涵

1）《国家应对预案》的一个组成部分；2）描述了一个通过联邦部门、州、地方和种族实体、私人部门、非政府组织等可以协调合作，实施共同的职责程序和必须的管理要求的架构，以确保实现高效率，高效力的突发事件管理；3）涉及9个领域：财务管理、国际协调、后勤管理、私人部门协调、公共事务、科学与技术、种族关系、志愿者与捐赠管理、公认安全与健康。

（2）后勤管理

1）根据《国家应对预案·支持附件》，在具有全国性影响的重大突发事件中，后勤管理作为一个独立的方面具有明确的系统性；2）在具有全国性影响的突发事件中提供后勤管理功能的运行架构，并就突发事件管理中联邦资源是如何满足这一架构做了说明。

5#支持功能“紧急事态管理”为后勤部主管提供工作人员，管理和控制联邦物资、装备、资源订购，装备、物资和服务输送，资源跟踪，设施的定位和运行，运输协调，信息技术系统服务和其他管理服务

2、后勤系统的组织

（1）管理与协调部门

DHS/EPR/FEMA、职责、启动应对资源、支配临时住房、为相关资产提供库存装备

（2）合作部门

农业部/森林管理署、国防部/美国陆军工程兵、内政部、交通部、通用事业管理局

3、后勤系统的管理内容

（1）材料管理

后勤人员寻找适当的、适时的、符合成本效益的方法，满足行动人员提出的材料要求

（2）人员财产管理

动产用途的说明（两个法案和一个条例）、资产补偿、资产处置、资产回收

（3）设施管理

7#支持功能“资源支持”、3#支持功能“公共事业与工程”、2#支持功能“通讯”8#支持功能“公共卫生和医疗服务”

（4）运输管理

运输援助的联系点、DHS/EPR/FEMA指挥部控制启动应对资源物资的运动，确定最佳的运输方式和运输资源、资源搬运协调工作的转让、运输合同

4、后勤行动管理

（1）内涵

后勤行动是指参与《全国应对预案》的负责提供后勤支持的各部门，在突发事件管理的各个阶段，为预防、准备、应对和恢复行动提供支持的过程

（2）与后勤行动相关的紧急事态支持功能

突发事件发生后，只要国土安全部要求联邦参与部门提供支持，则相关的紧急事态支持功能的全部或部分将被激活：

1#支持功能“交通运输”承担者：交通部

2#支持功能“通讯”承担者：国土安全部

3#支持功能“公共事业与工程”承担者：美国陆军工程兵

7#支持功能“资源支持”承担者：通用事业管理局

8#支持功能“公共卫生与医疗服务”承担者：卫生与福利部

DHS/EPR/FEMA动员中心

（3）各阶段后勤行动

a 起始阶段的行动

选择后勤小组；后勤人员应履行的职责

b 进行中的行动

后勤人员从事后勤管理工作，行使后勤职责：材料管理、资产管理。

c 遣散阶段的行动：出清存货、改进

5、资源实现周期

1）评估资源应对的程度和范围；2）资源申请到落实的固定程序和周期；3）联邦资源从订购、发出、运输、发放和调动的基本程序。

灾害减除

一、灾害减除的基本概念

（一）灾害减除概念的产生

愿望；管理周期重要阶段

（二）灾害减除的内涵（从危险减除到灾害减除）

1、危险减除

a 定义

针对来自危险及其影响的对人员和财产的长期风险，所采取的减少或消除的任何持续行动（FEMA）

b 背景：20世纪90年代以前使用；针对自然灾害

c 突出内容：回避危险地区；建设环境适应力

2、灾害减除

a 定义

设计用来减少或消除对人员和财产的风险，或者突发事件的实际或潜在影响或后果的行动

b 背景

世纪之交；突发事件是个更广泛的概念

3、灾害减除的内容

《全国突发事件管理系统》、《国家应对预案》

a 灾害减除的内容

正在进行的减少对危险的暴露度、遭受危险的可能性或潜在损失的行动

b 灾害减除的实施时期

贯穿于突发事件管理的整个过程

c 灾害减除的特点

没有明确的开始和结束的时间界限

（三）灾害减除与公共安全管理

1、灾害减除与紧急事态管理的相关性

a 是否有必要设置灾害减除阶段

习惯观点、传统实践、变被动为主动（从传统应对到公共安全的管理）

b 灾害减除阶段位置的定位

2、灾害减除的责任

a 法律依据：《灾害减除法案》建立目标

b 负责部门：灾害减除部

c 任务：保护生命、预防财产损害；与其他部门合作

d 特点：非强制性飞责任性

e 全国性灾害减除计划

3、灾害减除与准备的区别

a 共性：为未来的灾害做工作；目的尽可能减少灾害造成的损失

b 差异：着眼点不一样；侧重点不一样；针对的目标不一样；调动的力量不一样。

二、危险评估与脆弱性分析（灾害减除第一阶段）

（一）危险评估和脆弱性分析

1、危险评估（风险评估）

a 定义

是对一个社区或地区存在的危险进行识别或确认和分析的过程，是确定和实施灾害减除措施的前提和必要条件

b 步骤

识别危险、解剖危险、清点资产、评估损失

2、脆弱性分析

a 脆弱性

1）是一个社区招致损失的倾向性的尺度；2）是对危险的的风险易感性；3）是康复力的尺度。

b 脆弱性分析

对社区或地区的基础设施易受危险侵袭方面的查找和确定

c 脆弱性分析的对象

社区或地区积聚的人口、建筑、基础设施和重要设施

d 脆弱性分析的主要内容

确定潜在的人员损失和经济损失

3、危险评估和脆弱性分析的关系

1）相辅相成两个方面，具有同样的作用和功能；2）危险评估从危险的源头（危险的施加者）讲危险；3）脆弱性分析从危险的受体（危险的承受者）讲危险。

（二）危险评估

1、危险识别与危险调查

a 危险

b 定义

对一个社区或地区（包括城镇、城市、县等行政区域或一个地理区域）所存在的危险的认识和确定

c 三类危险：自然灾害、人为灾难、技术灾难

d 危险调查1）对所针对的社区或地区潜在危险的调查；2）对历史上该地区所发生过的灾难进行搜集和分析；3）途径。

2、危险个案解剖

a 定义

对各种危险做具体分析，以确定面对的风险究竟有多大

b 内容

c 危险分析表格

d 危险等级评估依据

（三）脆弱性分析

1、清点资产

a 定义

确定本社区或地区肯定要发生的危险事件之后，弄清这些事件将对社区或地区的哪些资产产生危险或影响

b 清点的资产类型

一个社区或地区的资产有多种

清点对人们的安全、生存、生活和工作具有重大影响的资产（医院、学校、博物馆、水库、桥梁、煤气、水、电等公用事业设施）

c 怎样清点

绘制重要资产地图、确定受影响资产、HAZUS

2、损失评估

a 定义

利用获得的所有信息，去评估危险事件可能造成的对人员、建筑或其他重要财产的预期损失

确定究竟本社区或地区的资产将在危险事件中受损到什么程度，价值多大

b 基本程序和方法

任务1 确定损失范围

任务2 计算每一次危险事件造成的损失

三、灾害减除的战略与手段（灾害减除的第二阶段）

确立灾害减除行动、制定和实施灾害减除的战略阶段

确定灾害减除的目标

确定灾害减除的行动并排定优先顺序

制定实施的战略

将灾害减除的方案编制程序形成文件

（一）确立灾害减除的目标

1、基础——危险分析和脆弱性分析的结果

2、灾害减除的目标、任务指标和行动

a 灾害减除的目标

终极标准和工作方向、政策型声明

b 分步指标

实现既定目标的战略或实施步骤；若干任务指标构成了实现目标的过程；指标是具体明确和可衡量

的

3、确立灾害减除目标的程序和方法（4项任务）

任务1：审查和分析危险剖析和损失评估的结果

任务2：设计目标

任务3：确定分步任务指标

任务4：使公众介入

（二）确定灾害减除的行动和顺序

将上一步骤中确定的灾害减除的目标和分步指标实施确定、评估并排出先后顺序

1、灾害减除行动的种类

预防；不动产保护；公共教育和认识；自然资源保护；紧急事态服务；建筑项目

2、确定灾害减除行动的步骤和方法（3项任务）

任务1：确定可选择的灾害减除行动

任务2：确定和分析当地政府的灾害减除能力

任务3：评估、选择和排定灾害减除行动的优先顺序

（三）制定实施战略

对已确定的灾害减除行动，制定一个实施的战略，决定每一项行动的负责者、实施怎样的资助机制、有哪些可用的资源、每个行动什么时候完成等

1、确定灾害减除行动完成的方式

决定合格的战略参与者；确定完成这些行动的资源；确定落实这些行动的时间框架

2、将实施战略形成文件

目标和分步指标，确定的需要采取的行动和排出的实施顺序，每一个灾害减除行动的完成方式（四）将灾害减除的方案编制程序形成文件

1、确定文件体裁；

2、写作要求

准备

一、准备的概念与内容

（一）为什么要准备

准备的好处；准备的需要；准备不仅是各级政府的事，也是企业、社区、家庭和个人的事

（二）准备的概念

1、各国关于准备的含义

a 澳大利亚紧急事态管理署

在紧急事态发生时，确保应对其影响所需要的全部物资和服务能够有效地动员和配置的安排

在紧急事态发生时，确保社区、物资和服务能够对付其影响的措施

b 新西兰

●准备是社区抵御紧急事态影响的能力

c 美国国土安全部

●为了对国内突发事件实施预防、保护人们免受其害，应对其发生并从中恢复、建设、支撑、

改进运作能力所必需的一系列精心设计的重大的任务和行动

●准备是个持续的过程，包括各级政府以及政府与私人部门和非政府组织之间识别威胁、判定

脆弱性和确认所需资源的各项工作

2、准备的含义

●准备是为了紧急事态的应对乃至恢复做准备，是应对的基础

●从某种意义上讲，灾害减除也是准备的一部分，是对各类灾害的永久准备

（三）准备的内容

1、具体内容

●制定紧急事态行动预案

●招募和培训相关人员

●确定资源和供给

●指派紧急事态发生时所需要的设备等内容

2、准备的特点

●系统的工作

●涉及面广

●专业性强

3、美国的国家准备

●国家层次的工作

●准备的“积木”（《国家应对预案》15个支持功能）

（四）准备的周期（准备理论）

1、准备理论

●评估威胁：弄清面临的是哪种灾难或威胁

●评估脆弱性：对本地现存的脆弱性或现在的准备水平进行评估

●确定缺陷：确定现有准备与完善准备之间的差距

●改进：依据行业标准或相关国际标准，改进并克服这些差距

●演习训练：将改进后的准备方案实施演习和训练，检验其可行性

●再评估：对演习和训练的结果进行再评估，以发现新的问题并改进

2、实施周期准备过程的目的

●判定一个社区、地区、部门或企业是否进行了准备、准备得是否符合要求、能否有效应对各

种可能到来的灾害

二、制定紧急事态行动预案

（一）紧急事态行动预案的实质和内容

1、地位

●全面紧急事态规划的核心

●准备是否完善和可行的基本标志

2、制定和管理的主体

●州政府制定紧急事态行动预案，承担着紧急事态管理的主要责任

●国家级的行动预案起着补充作用

●从《联邦应对预案》到《国家应对预案》显示出联邦政府在紧急事态管理中逐渐走向主导地

位

3、紧急事态行动预案的实质

●政府（实体）针对紧急事态的全部行动方案，规定政府或管理部门在紧急事态前、中、后的