略论澳门特别行政区基本法

略论澳门特别行政区基本法周洪钧2013-04-24 22:04:03 来源：《华东政法大学学报》2000年第1期摘要:随着澳门主权的回归，中华人民共和国澳门特别行政区基本法（下简称“澳门基本法”或“基本法”）正式付诸实施。

为了更深入、准确地领会、贯彻澳门基本法，有必要对围绕这一效力高于普通法规的宪法性文件的若干重大问题略作论述。

关键词:特别行政区基本法澳门谈到澳门问题，必须先纠正流传甚久远的“澳门曾是葡萄牙殖民地”等错误观念。

澳门自古以来就是中国领土，从1553年起被葡萄牙人逐步非法占领，但在鸦片战争前葡萄牙人居住澳门的200多年里，一直是在中国主权管辖下实行有限度的地方自治。

鸦片战争后，葡萄牙人利用清政府腐败、积弱，力图在澳门非法推行殖民制度。

由于1887年《中葡北京条约》规定的中葡划定澳门“界址”手续并未完成，该条约一直未生效。

1928年中国政府照会葡方，声明中止该条约。

故而中国对澳门的领土主权在法律上始终没有丧失过。

“澳门是葡萄牙殖民地”一说也就完全没有根据[1]。

1974年4月，葡萄牙国内政变后，承认澳门是“葡萄牙管治下的中国领土”，并在1979年与我国建交时表示愿意和平协商解决澳门问题。

1984年10月3日，在香港问题初步解决之际，邓小平接见港澳同胞赴京国庆观礼团，及时地提出用“一国两制”方式解决澳门回归问题。

其后，中葡两国进行了自1986年6月30日至1987年3月23日的四轮谈判。

通过反复磋商，双方确认，中国将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。

1987年4月13日，中葡签署关于澳门问题的联合声明，经两国立法机关批准，1988年1月5日双方交换批准书，该联合声明生效。

澳门进入回归过渡期，澳门基本法的制定提上了日程。

1988年4月13日，七届全国人大第1次会议决定成立澳门基本法起草委员会。

同年9月5日，七届全国人大常委会第三次会议通过了该委员会48位委员名单。

澳门基本法起草工作启动后，从1988年10月到1993年3月，大体经历了起草准备、形成征求意见稿、确定草案、正式通过四个阶段[2]。

1993年3月31日，八届全国人大第一次会议决定通过澳门基本法，定于1999年12月20日起施行。

同日，国家主席公布了澳门基本法。

一、澳门基本法结构体例和主要内容探析澳门基本法由序言、“总则”等9章合计145条，另加三个附件组成。

其第一章至第九章的标题依次为：总则；中央与澳门特别行政区的关系；居民的基本权利和义务；政治体制；经济；文化和社会事务；对外事务；本法的解释和修改；附则。

除第四章“政治体制”分为7节之外，其余各章均不分节。

三个附件的名称依次为：一、澳门特别行政区行政长官的产生办法；二、澳门特别行政区立法会的产生办法；三、在澳门特别行政区实施的全国性法律。

以下按基本法结构顺序，从七个方面扼要述评该法的主要内容。

（一）基本法的序言和总则。

序言用了3个自然段的简洁文字，对制订该法的有关问题作了说明。

第一段是澳门历史背景及澳门问题的和平解决。

第二段概述回归后我国对澳门实行的基本方针政策，主要是按“一国两制”设立特别行政区，不在澳门实行社会主义制度。

第三段阐明制订基本法的依据和目的，即：全国人大根据宪法制订澳门基本法，规定在澳门特别行政区内实行的制度和政策，确保我国政府对澳门各项方针政策的贯彻。

“总则”（第1—11条）是基本法十分重要的组成部分，它规定了我国政府在澳门回归后实行的政治、社会、经济、法律制度和政策的基本原则。

这些基本原则可概括为8项：1、澳门特别行政区是我国不可分离的组成部分的原则；2、澳门特别行政区行使高度自治的原则；3、澳门特别行政区保持原有资本主义制度和生活方式的原则；4、澳门特别行政区境内土地和自然资源依法所有和使用的原则；5、澳门原有法律基本不变的原则；6、澳门特别行政区可使用区旗、区徽的原则；8、澳门特别行政区制度和政策以基本法规定为依据的原则。

上述基本原则表明了我国在澳门实施“一国两制”的诚意和决心。

按照基本法第144条规定，基本法今后的任何修改，都不得与我国对澳门既定的基本方针政策相抵触。

“总则”载入的这些基本原则，是我国对澳门既定方针政策的集中体现，是不能更动的。

它们作为整部澳门基本法的指导性原则，具体体现在基本法随后各章节的条文之中。

（二）关于中央与澳门特别行政区关系的集中表述。

澳门基本法调整的对象，主要是两种关系，一是与中央与澳门特别行政区的关系，二是澳门特别行政区的内部关系。

后者在很大程度上取决于前者。

只有确定了第一种关系，才能理得清第二种关系。

因而，“中央与特别行政区的关系”是澳门基本法最核心的部分。

在起草基本法时，对如何表述这一关系曾有不同意见。

一种意见主张设立专章，把有关条款集中起来。

另一种意见不赞成设专章，主张将有关的原则性条款列入“总则”，而将较为具体的条款分别列入其他章节。

因持第一种意见者占多数，于是决定设立专章。

但后来在起草过程中又发现，把中央与特别行政区关系的条款全部放在一章中是不可能的。

某些条款因同其他章节的关系更为直接，需要放在其它章节里才便于说明问题。

若是一定要把此类条款集中在一章里，不仅会使该章内容冗长，而且可能打乱澳门基本法的整体结构。

最后确定的体例是，第二章“中央与澳门特别行政区的关系”（第12—23条）只列入这方面的主要条款，另一部分有关条款则散见于其他章节[3]。

（三）有关澳门驻军的问题。

基本法第二章第14条第1款规定：“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务”。

在起草基本法过程中，有一种意见认为，应象香港基本法那样列入关于驻军的条款，以便在中央向澳门派驻军队时，使驻军不干预地方事务、驻军费用由中央负担等问题有法可依。

还有一种意见主张明确规定中央不向澳门特别行政区派驻军队，理由是澳门地方小，难以安排军营和其它军事设施，而且1975年后葡方未在澳门驻军。

这两种意见都未被采纳。

因为，一则考虑到中葡联合声明关于“中央人民政府负责管理澳门特别行政区的防务”的提法相衔接；二则“防务”是中央掌管的国防权力，澳门要不要驻军应由中央依据防务的需要决定，基本法有关条款不应限制中央行使这种权力；三则我国政府对港、澳两地的基本政策是一致的，如在澳门驻军，当然也会按香港驻军相同的规则办理，在驻军不干预地方事务、军费负担等问题上无须为此担心。

事实上，我国现行的做法是，全国各地军队的军费均由国家财政负担，地方并不承担驻军开支[4]。

1998年9月，我国政府鉴于澳门过渡期的治安状况，果断决定要在澳门特别行政区驻军。

1999年6月28日，九届全国人大常委会第10次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》，并于同日公布，定于1999年12月20日起实施。

澳门驻军法计6章30条。

其第1条规定：“为了保障中央人民政府派驻澳门特别行政区负责防务的军队依法履行职责，维护国家主权、统一、领土完整和澳门的安全，根据宪法和澳门特别行政区基本法，制订本法”。

第3条规定澳门驻军不干预地方事务，但“澳门特别行政区政府在必要时，可以向中央人民政府请求澳门驻军协助维持社会治安和救助灾害”。

第5条规定：“澳门驻军费用中央人民政府负担”[5]。

中央关于在澳门驻军的决定及澳门驻军法的颁布、施行，完全符合澳门基本法的规定，对澳门回归前的平稳过渡和回归后的安定、繁荣，起了公认的积极作用。

中国人民解放军驻澳门部队的组建和1999年12月20日当天进驻澳门，得到澳门各界民众的热诚拥护。

（四）关于中央与澳门特别行政区关系的其他表述。

除第一章“总则”的原则性规定和第二章的集中表述之外，在基本法的其它章节里，还有不少涉及中央与澳门特别行政区关系的。

如在第四章“政治体制”中，第45条规定，澳门特别行政区行政长官依本法，对中央人民政府和澳门特别行政区负责；第71条规定，特别行政区立法会对行政长官提出弹劾案后，须报请中央政府决定；第88条规定，终审法院院长的任免须报全国人大常委会备案；第94条规定，在中央政府授权和协助下，澳门特别行政区可与外国就司法互助关系作出适当安排；第102条规定，澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长就职时，必须宣誓忠于中华人民共和国，又如在第五章“经济”中，第104条规定，澳门特别行政区财政收入全部自行支配，不上缴中央，中央政府不在澳门征税；第116条规定，经中央政府授权，澳门可进行船舶登记，并以“中国澳门”名义颁发有关证件。

外国军用船只进入澳门须经中央政府特别许可；第117条规定，经中央授权，澳门可自行制订民用航空管理制度。

此外，第七章“对外事务”、第八章“本法的解释和修改”、第九章“附则”中，还有不少有关规定。

因此，研究基本法关于中央与澳门特别行政区关系的规定，不可局限于第二章，对其它章节应予以注意。

（五）关于澳门特别行政区的内部关系，基本法第三章“居民的基本权力和义务”至第七章“对外事务”，除部分条款涉及中央与特别行政区关系外，主要是基本法关于调整澳门特别行政区内部关系的各项规定。

其中第三章（第24—44条），首先对澳门永久性居民和非永久性居民作了法律资格的界定。

永久性居民享有选举权和被选举权，此外，两类居民和澳门的其它人，享有在法律面前的各种平等权利，并应承担共同遵守特别行政区法律的义务。

其次，这一章以及基本法其它章节中，还对澳门居民依法享有的权利和自由规定了多层次的保障措施。

例如，第29条规定了“法无明文规定不为罪”的罪刑法定原则和“在法院判罪之前均假定无罪”的无罪推定原则，以及第五章“经济”中对私人和法人财产的保护制度（第103条）和第六章“文化和社会事务”中对宗教组织财产的保护制度（第128条）等。

第四章“政治体制”（第45—102条）以大量篇幅分7节详实规定了行使澳门行政管理权、立法权、独立司法权和终审权和各类机关、人员的规范制度，为基本法的贯彻实施提供了组织基础。

第五章“经济”（第103—120条）、第六章“文化和社会事务”（第121—134条），充分体现了“一国两制”方针通过基本法的这些条款在澳门经济、文化、社会事务中的全面落实，也充分体现了基本法从澳门实际情况出发制定具体法律规范的务实精神。

（六）关于澳门自行处理的对外事务。

基本法第七章“对外事务”（第135—142条），规定了澳门特别行政区经中央授权处理对外事务的范围，即与其他国家、地区及国际组织在经济、贸易、金融、通讯、航运、旅游、文化、科技、体育等适当领域的交往过程中，必须以“中国澳门”名义处理的各种事务。

“对外事务”和“外交事务”的区别主要是：1、外交事务的主体是国家，而“对外事务”的主体则是国家管辖下的地区级政府。

2、处置外交事务是国家行为、无须他人授权，且权力不受限制。

在通常情况下，作为单一制国家的一个地区，无权自行处理对外事务，唯有经国家依法授权，方可在授权范围内处理一定的对外事务。