已过追诉时效的监察案件处理路径分析

已过追诉时效的监察案件处理路径分析
监察案件可分为职务违法案和职务犯罪案两大类别。

当前监察制度中对职务违法类监察案件未规定追诉时效，追究职务违法行为人的政纪责任无时效限制。

职务犯罪类监察案件适用刑法中追诉时效的规定，但已过刑事追诉时效的职务犯罪若符合《监察法》规定的立案条件，监察委员会仍可立案调查并给予行为人政纪处分或相应的组织处理。

在监察调查过程中过追诉时效的职务犯罪案件，是否追究行为人的刑事责任应由司法机关决定。

随着《中华人民共和国监察法》的颁布实施，产生了一种全新的案件类型：由监察委员会负责立案调查的监察案件。

法律赋予监察委员会的职权较为宽泛，由此产生的监察案件也各不相同，性质迥异。

当前监察法体系许多制度内容较为薄弱或存在空白，本文针对其中已过追诉时效的监察案件处理程序予以分析，以期寻求该问题解决之路径。

一、监察案件类型及相应的追诉时效规定
《监察法》第三十九条①规定了监察机关的立案行为，从该条规定可以看出，监察立案在实体方面的条件有二：1、监察对象涉嫌职务违法或职务犯罪；2、需要追究行为人的法律责任。

同时，根据该条可将监察案件划分为职务违法和职务犯罪两大类别，两类案件在追诉时效方面的规定截然不同。

1、职务违法类监察案件的时效规定。

①《监察法》第三十九条：经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。

对职务违法案件的处理规定散见于《监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《政务处分暂行规定》等，上述法律法规对职务违法案件处理并没有作出时效方面的规定。

这不同于一般的行政违法案件：《行政处罚法》规定行政处罚的时效期限为两年①；《治安管理处罚法》规定治安案件的时效期限为六个月②。

因没有相关法规对职务违法案件时效期限作出规定，故无论职务违法行为经过多久，监察机关均可对违法行为人进行立案调查。

因此，职务违法类的监察案件并无过时效之虞。

2、职务犯罪类监察案件的时效规定。

2018年4月17日，中央纪委国家监委出台了《国家监察委员会管辖规定（试行）》，该规定划分了6大类88个具体职务犯罪罪名给国家监委管辖。

该88个职务犯罪的追诉时效应统一适用《刑法》第八十七条③关于犯罪时效期限的规定。

如果职务犯罪已过追诉时效，根据刑法学一般原理和《刑事诉讼法》第十六条④的规定，不能追究行为人的刑事责任。

二、已过追诉时效的监察案件面临的实务困境及处理路径分析
基于上文分析可知，职务违法类监察案件并无时效规定，不管何时案发均可追究行为人的法律责任，不必担心案件会过追诉时效。

但是，职务犯罪类监察案件因适用《刑法》中有关追诉时效期限的规定，
①《行政处罚法》第二十九条第一款：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。

法律另有规定的除外。

②《治安管理处罚法》第二十二条第一款：违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。

③《刑法》第八十七条：犯罪经过下列期限不再追诉：(一)法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年; (二)法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年; (三)法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年; (四)法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年。

如果二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。

④《刑事诉讼法》第十六条：有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：……（二）犯罪已过追诉时效期限的；…..。

不可避免地会发生犯罪已过追诉时效的现象。

更为棘手的是，刑法第八十八条①规定的关于追诉期限延长的情形当中，并不包括监察机关立案调查以及监察机关受理被害人控告后应当立案而未予立案这两类情形。

换言之，职务犯罪案件的追诉时效没有法定延长事由，哪怕在追诉期限内监察机关已立案调查、或被害人提出控告后监察机关应当立案而未予立案，亦或发生其他事由，职务犯罪的追诉时效期限均不会发生任何变化。

追诉时效制度的这一漏洞将在实务中给监察调查活动带来重重困境。

困境一，监察机关对于已过追诉时效的职务犯罪行为可否立案调查？
笔者认为，已过追诉时效的职务犯罪行为如果符合《监察法》第三十九条所规定的立案条件，监察机关仍可立案调查。

理由如下：1、立案及处置于法有据。

对于普通刑事犯罪而言，《刑事诉讼法》规定了对已过追诉时效期限的犯罪行为不再追究刑事责任，已经立案的应当撤销案件。

但根据《监察法》的规定，监察机关的职权相较于刑事侦查机关更为宽泛②，其不仅具有调查职务犯罪的职权，还具有调查职务违法、给予相关公职人员政务处分的权力。

即便受追诉时效限制的职务犯罪行为已过追诉期限，监察机关仍可将该职务犯罪行为作为不受时效限制的职务违法行为进行立案调查，并根据调查结果给予行为人相应的政务处分。

2、对职务违法行为终身追责是加强对公职人员的监督、推动形成并进一步巩固反腐败高压态势的应然之举。

在构①《刑法》第八十八条：在人民检察院、公安机关、国家安全机关立案侦查或者在人民法院受理案件以后，逃避侦查或者审判的，不受追诉期限的限制。

被害人在追诉期限内提出控告，人民法院、人民检察院、公安机关应当立案而不予立案的，不受追诉期限的限制。

②《监察法》第四十五条：监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：……（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；……（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；……。

建具有中国特色监察体制的过程中，强调“纪法衔接、法法贯通”，党内纪律审查和政纪调查之间既相互区分又联系紧密。

在党内法规对违纪行为未规定追诉时效的情况下，紧密配套的政务处分法规保持与之协调一致不仅是维护纪法衔接顺畅的需要，也是对职务违法犯罪行为的强大制度震慑。

困境二：职务犯罪案件在监察机关调查阶段过了追诉时效该如何处理？例如，国家工作人员张某于2016年6月贪污3万元，根据法律规定，对其最高可判处3年有期徒刑，追诉期限为5年。

2021年2月张某的贪污行为案发并于同月被监察机关立案调查，因《刑法》第八十八条规定立法滞后导致的制度缺陷，监委立案调查不能延长追诉时效期限，故追诉时效继续计算。

同年7月监察机关查明了张某的贪污行为，调查终结，然而此时张某的贪污犯罪行为已过追诉时效期限。

监察机关对该案应如何处理？
观点一认为，从刑法角度判断，已无须追究行为人的刑事责任，故监察机关不能将该案移送检察机关审查起诉，而应根据调查结果直接或者委托、建议有关部门作出组织处理、政务处分，提出问责建议或监察建议等。

观点二认为，在对职务犯罪行为人进行党纪政务处分之后，监察机关仍应当将该案移送检察机关审查起诉，是否追究其刑事责任交由司法机关决定。

笔者认同第二种观点。

监察机关处理案件应遵循《监察法》的规定，根据《监察法》第四十五条第一款第（四）项，对于涉嫌职务犯罪案件，监察机关认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，即可将其移送检察机关。

该法第四十七条第二款另规定了，检察机关认为犯罪
事实已查清，证据确实、充分并应当追究行为人刑事责任的，应当作出起诉决定。

从制度安排上可以看出，是否追究刑事责任的决定权在检察机关，这与《刑事诉讼法》第十六条的精神也是一脉相承的。