行政管理考研中国政法大学行管陈庆云《公共政策分析》内部讲义

◆政府角色定位的基本理论框架①人类社会要想生存和发展必须不断地解决一系列社会问题。

在现代社会中，市场和政府是解决社会问题的两种基本途径。

前者建立在个体自主决策和市场交易的基础上，后者主要是通过制定和实施公共政策来完成。

②在现代市场经济中，市场是解决社会问题的基础性途径。

但市场并不是完美的，市场的失灵为政府干预提供了依据。

③政府也存在失灵的可能性，这将制约政府在解决社会问题时发挥作用的空间。

因此，我们必须综合地考虑市场失灵和政府失灵的可能性，平衡政府干预的成本和收益，最终选择是否要引入公共政策以及引入何种公共政策。

④传统上，许多社会问题是在社区的范围内获得解决的。

同时，现在人们越来越重视第三部门在提供或者帮助提供公共物品（或服务）方面所发挥的作用。

这提示我们应将的讨论拓展到包括政府、市场、第三部门和社区四者之间关系的讨论。

在针对发展中国家的政府角色进行考察时，由于其第三部门的发育并不成熟且公共管理模式对第三部门的制约，仍应以政府与市场关系的讨论为主要线索。

◆社会问题及其解决问题：泛指实际状态与期望状态之间的差距。

社会问题：社会的实际状态与社会期望之间的差距，一个问题要成为社会问题，必须是一个同时对许多个体发生影响并导致这些个体不满的状态。

由于需要、价值标准及自身情况的差别等因素的影响，不同对社会问题的人是不同。

社会问题认定：①使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实；②使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

认定过程中的价值标准：社会价值标准的形成与相关人群或社会的具体特征密切相关，在不同的社会环境中会形成不同的价值标难体系。

常见的价值有：①社会福利：社会群体中所有个体的个人福利的加总（其中福利就是个体从消费各种私人的或公共的物品（或服务）中所获得的幸福感；加总是综合各个分散的个体的意见从而得到总体的意见的过程）一个不能使社会福利最大化的状态不会是一种令人满意的状态。

反过来说，如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么，这样的变动就是一种满意的变动。

需要注意的是，不同的社会福利标准定义方式（主要关涉加总方式，即是简单加总or加权加总）在认定社会问题时将发挥不同的影响。

②效率（主要指经济效率）：它是对社会福利状态的一种描述，即如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的。

相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。

经济学中将这种最优状态称作帕累托最优状态。

经济效率的概念是一种应对福利“加总”困难时的折衷标准，原因在于，无论我们选择了哪种社会福利标准，经济效率的提高总是会为社会福利的提高提供基础。

包括：（1）日常的效率概念（生产效率）：产出与投入之间的一种比例关系。

投入产出的无效率必然意味着缺乏经济效率。

反之，如果一个社会已经实现了经济效率，那么，我们就不可能在其中找到投入产出效率还存在改进余地的生产过程。

（2）资源配置效率（狭义）：包括资源在各种物品和服务之间的分配以及物品和服务在各个社会成员之间的分配效率。

（需说明的是，广义的资源配置效率基本等同于经济效率的概念，即认为资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配）③公平（平等）：“不平等”的三个层次：（1）一般意义上的不平等（非常抽象、内涵十分丰富，复杂原因：基于哲学观念判断难以把握、加总问题、对相同条件的判断）：社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇（不限于经济领域）；（2）经济不平等：经济领域中待遇上的差别；（3）收入（财富）不平等（最具可操作性，最常用衡量指标）：收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

④其他：民主、自由、社会稳定、社会团结、社会信任社会问题的解决途径：①社区：个体之间通过各种途径形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。

（在现代社会已超越空间）最主要特点：非正式性。

一般来说，经济和社会发展状况越是滞后，社区在解决社会问题时所发挥的作用越大。

优势：（1）信息优势：这是由于传统社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。

这有利于减少信息收集和处理的成本，提高甄别对象时的准确程度。

（2）激励充分：由于社区是各种非正式的、相对紧密的关系的集合体，所以处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情。

这使得个体在参与本社区相关的各种社会问题的解决方面很可能有相对较大的积极性。

（3）有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高，这对整个社会的稳定是有益的。

（4）具有较好的回应性；（5）对财政资金的依赖程度较小：主要依靠民间资金，政府往往会给社区一些财政补贴。

缺陷：（1）社区的范围一般不会太大，社区中所容纳的人口一般也相对较小；（2）社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

②政府（第一部门）：主要特点：（1）是现代社会中公共物品（服务）的主要提供者；（2）由各种正式的公共机构（组织）组成；（3）在提供物品（服务）时一般不以营利为目的；（4）通过合法地行使强制力来达到目标。

优势：（1）权威的广泛性，一般能遍及其管辖范围内的所有地域和人群；（2）是唯一的能够合法地使用强制力的组织。

缺陷：政府失灵理论（1）作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的：其中所涉及的一个基本问题是，如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案，该问题也是所有民主方式所面临的一个基本问题。

“阿罗不可能定理”等说明集体行动在加总个体意见得到社会目标的机制方面存在本质的缺陷。

如果集体行动甚至连自己将会选择什么样的目标都不能确定，我们就更不能指望通过集体行动一定能够增加社会福利了。

（2）政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益：监督等于是在提供一种公共服务，所以监督活动不可避免地面临“搭便车”问题。

其结果是，作为一种公共服务，社会监督发生供给不足的可能性非常大，从而决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人的利益的可能性也就始终存在。

政府中的决策者为了少数人的利益而忽视甚至损害多数人利益的一种非常普遍的情况是“寻租活动”这是由于政府能运用自己的垄断性权力而影响某种物品或服务的稀缺性，且寻租活动是以非常分散的成本获取非常集中的收益。

（3）行政机构的低效率问题：原因：a.评估行政机构的绩效往往非常困难，因此，缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段：行政机构的绩效评估，尤其是针对行政机构绩效的无形的社会影响的评估，缺乏有效的手段，因而无法准确获取相关信息。

而人为促进组织改进其效率得到手段的两个方面：或者通过建立恰当的报酬机制来给予其内部成员正确的激励，或通过建立恰当的监督机制来确保其内部成员采取了正确的行为。

报酬机制需要将组织内部成员的报酬与其活动的最终绩效联系起来；监督机制包括事前的监督与事后的监督两种机制，前者依赖于我们对被监督对象的行为信息的获取能力，后者则依赖于监督者能否对被监督者的行动结果进行正确的评价，这些都需要准确的信息。

b.行政机构缺乏竞争：行政机构是否能够生存下去，并不依赖于它是否能够在竞争中取胜。

实际上，这种竞争通常并不存在。

c.行政机构的公务员体制往往比较僵化，从而制约了行政机构的活力：由于在行政机构方面，其最终结果往往是难以进行绩效评估的，此时，如果政府不对其公务员体制进行严格的管理，其结果很可能就是掌握公务员管理权力的个人或机构的恣意妄为。

因此，结果评估上的困难导致了公务员体制的僵化，这种僵化管理体制的一个副作用就是制约了公务员系统的活力。

（4）其他方面：民主投票过程的高成本、直接民主过程可能缺乏保护少数人利益的机制、代议制民主过程中可能出现的地方利益与全局利益的冲突、政治周期对经济和社会的负面影响等。

③市场（第二部门）：主要特点：（1）是现代社会中私人物品（服务）的主要提供者；（2）由各种正式的私人组织（企业）组成；（3）市场中的私人组织（企业）提供物品（服务）的主要目的是为了获得最大利润；（4）分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（服务）的主要模式。

优势：（1）通过分工和专业化生产促进投人产出效率：相较于自给自足的生产方式的优势：a.分工和专业化生产使每个个体只从事某个特定领域的生产，从而有利于生产技术、生产知识的积累和提高；b.分工和专业化生产扩大了生产的规模，从而使得生产可以利用规模经济效应。

两个方面都有利于投入产出效率的提高。

（2）通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率：在市场中，所有者、管理者和工人各自按市场经济的原则来获得自己的报酬。

且市场能相对更有效地评价各个参与者的绩效和贡献，从而有助于形成一个有利于各个参与者增加自己努力程度的报酬和激励体系。

（3）通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现：资源配置效率的实现意味着一个社会必须按照其成员的偏好将其资源配置到各种产品的生产上，从而使其社会成员的福利有效地提高。

为了实现资源配置任务，就必须获得有关社会成员偏好的信息。

在市场中这种信息将通过社会成员对产品的需求，即社会成员愿意支付的价格和在该价格下社会成员愿意支付的数量，表现出来。

缺陷：市场失灵理论：不完美的市场造成效率损失、市场在促进公平的实现方面也往往不能令人满意。

其中前者包括：（1）垄断：市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，主要指市场参与者具有了影响市场价格的力量。

市场之所以具有保证效率实现的能力是因为它通过价格机制来引导社会将资源配置到社会成员最需要的地方。

一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格机制就不再具有推进资源配置效率实现的能力。

同时，垄断者通过控制市场价格来谋取垄断利益的行为将最终导致市场资源配置效率的损失。

另外，由于垄断者能利用其市场垄断力量来获取利润，它在改进管理、提高企业经营效率方面的激励就可能相应地减少，从而也由于企业经营效率的降低最终影响投入产出效率的提高。

（2）公共物品：那些或多或少具有下面两个特征的物品（服务），即（a）个人很难拥有排他性的占有和支配该物品（服务）的权力；（b）个体对该物品（服务）的消费一般并不或者很少会减少其他个体消费该物品（或服务）的可能性。

基于其特征，个体很难向那些消费公共物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿。