关于推进林业行政综合执法改革的探讨

关于推进林业行政综合执法改革的探讨
如何加强和规范林业行政执法，组建相对独立、集中统一的林业行政执法机构，解决林业行政执法中存在的多头执法、交叉执法等问题，是进一步搞好林业建设，实现建设秀美山川奋斗目标的一项紧迫任务，也是当前摆在林业行政部门面前的重要课题。

一、目前的林业行政执法体制已不能适应新形势的要求
我们应清醒地看到，由于历史和体制的原因，当前林业行政执法仍然存在不少亟待解决的问题，主要表现在：
1、执法机构多头，职能交叉。

由于林业执法受制于林业行政和事业单位机构的设臵框架，造成法律法规赋予林业主管部门的行政处罚权分散在多个分支机构中，没有形成统一、权威的职能，既无法高效地履行执法职责，也有损林业部门的执法形象。

如目前我区参与林业行政执法的部门有：资源林政、野生动植物保护、森林病虫害防治、林地管理、基层林业站、木材检查站和森林公安机关，共有林业行政执法持证人员130多人。

执法队伍庞杂，造成大盖帽满天飞，被老百姓形容为"几十顶大盖帽，管着一顶破草帽"。

由于执法队伍多头，有些职能交叉、重叠；由于执法风险大，利益小，执法部门对某些违法行为互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执法部门又相互争权，竞相处罚。

2、执法体制不顺，执法行为不规范。

在现有的林业行政执法单位中，既有专门执法队伍，比如，森林公安机关，它不具备林木采伐、木材运输、木材经营（加工）、征占用林地审批、办证以及野生动植物的经营、繁殖、加工、运输等审批办证职能，其职能是按照国家法律、法规的规定查处案件；又有其他林业行政执法部门（包括资源林政管理部门和野生动植物行政管理部门以及乡镇林业站），具有一定范围内的行政审批职能，同时又从事执法工作。

这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，影响了执法的公正性和权威性。

3、行政权力膨胀，利益驱动明显。

各执法分支机构极力争取行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性；另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。

这样，既造成某些林业行政机关行政权力膨胀，又滋生了林业执法领域的腐败现象。

大多数执法部门经费短缺，依靠罚款返还资金来弥补。

更有一些执法部门的经费实行自收自支，直接靠罚款收入返还来维持。

如木材检查站，作为行政执法单位，但工资体系为自收自支，这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象。

一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。

有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了"靠违法养执法"的现象。

4、执法队伍素质参差不齐，执法水平低。

据统计，全县林业行政执法人员中，非法律专业人员占总人数的80%以上。

大多数林业行政执法人员"半路出家"，法律专业培训不够，素质不高，执法水平低，致使执法过程中不时出现违反法定程序执法，适用法律法规条文不当，法律文书填写不规范等现象。

5、执法经费困难，执法手段落后。

除森林公安局已基本列入地方财政预算，其他林业行政执法部门相当一部分未列入财政预算，执法经费得不到保障，执法检查、人员培训及必要的交通、通讯、勘验取证、装备所需经费无法落实，严重制约了林业行政执法工作的正常开展。

同时，目前除森林公安机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他林业执法机关一般不具有这种行政强制权。

而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。

诸如现行林政案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。

事实证明，目前现有的林业行政执法体制已不能适应新形势下依法行政、依法兴林的要求，必须从创新体制入手，
进行重大的改革。

实行林业综合行政执法，是加强和规范林业行政执法的必然选择，势在必行。

二、实行林业综合行政执法改革，是规范和提高林业行政执法水平的内在要求
1、实行林业综合行政执法，是贯彻落实国务院关于相对集中行政处罚权，实行综合行政执法指示精神的政策要求。

2002年10月11日国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发 [2002]56号），明确了综合行政执法的重要意义、指导思想、基本原则和主要内容，为各地组织实施综合行政执法指明了方向。

2003年召开的党的十六届三中全会进一步强调："改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点"，将实行综合执法体制改革纳入了各级党委的重要议事日程。

2、实行林业综合行政执法，是践行科学发展观和实施以生态建设为主的林业发展战略的需要。

2002年11月，党的十六大明确将“生态良好”列为全面建设小康社会的重要目标之一，赋予了林业新的重大使命。

2003年6月，中央对新世纪社会林业需求的变化和林业的战略地位、指导思想、基本方针、主要任务以及加速推进我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变的政策措施作了全面、科学的阐述。

2003年10月，党的十六届三中全会确定了全面、
协调、可持续的科学发展观。

2004年3月，十届全国人大二次会议通过的政府工作报告明确提出“实施以生态建设为主的林业发展战略”。

3、实行综合行政执法，是加快林业产业化、解决“三林”问题的现实需要。

根据中共中央、国务院和省委、省政府《关于加快林业发展的决定》，充分利用本世纪头50年的发展机遇，努力把江西逐步建成林产工业发达、市场体系健全的林产工业贸易中心和生态环境良好、人与自然和谐发展的全国生态示范区，基本实现山川秀美、生态环境步入良性循环的目标。

林业，是我县区域经济的一大支柱产业，要将林业作为调整农业产业结构、加快农民脱贫致富步伐、促进“三林”问题解决的突出重点来抓。

做好林业、林区和林农工作，解决好“三林”问题，对加强和规范林业执法提出了更高的要求。

只有整合现有的林业执法力量，实行综合行政执法，将分散的执法职能相对集中，提高林业行政执法的整体实力和执法效率，实现执法人员的专职化和提高执法人员的素质，增强林业行政执法的公正性和权威性，才能真正做到代表广大林农群众的意愿和根本利益。

三、实行综合行政执法改革，是提高林业行政管理法治化水平的有效途径
2003年以来，国家林业局先后在江西、湖南、湖北、广东、福建等10省开展林业综合行政执法试点工作。

试点效
果明显，取得了五大成果：一是解决了多头执法和重复执法的问题；二是提高了行政执法效率，降低了执法成本；三是加大了行政执法力度，提高了行政案件质量；四是林区治安状况进一步好转；五是执法监督体制和执法保障体制初步建立。

试点工作表明，在林业行政执法中，森林公安机关比其他林政执法力量更具有明显的优势。

1、具有执法的权威性。

执法程序规范。

由于森林公安机关是一支专业执法队伍，在具体的林业行政执法行为中，从报案登记、立案调查、证据收集、事实认定、案件研究、案件审批、案件处罚到案件归档都有一套严格、规范、成熟的管理程序且处罚到位。

森林公安机关具有森林刑事案件、治安案件、行政案件的管辖权，在办案过程中，可以视案情依立案标准分别立为刑事案件、治安案件和行政案件，给违法犯罪者相应的惩罚。

执法形象严肃，森林公安机关实行准军事化管理，纪律严明，着装规范，在行政执法过程中相对于其他林业行政执法部门更具严肃性。

2、具有执法的公正性。

森林公安机关是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，是具武装性质的兼有刑事执法和行政执法职能的专门保护森林及野生动物资源、保护生态安全、维护林区社会治安秩序稳定的重要力量，森林公安机关在执法过程中，有专设的法制员、法制机构把关，其处罚标准统一。

森林公安机关的任务就是执法，其职能是按照国
家法律、法规的规定查处案件。

而其他林业行政执法部门都具有一定范围内的行政审批职能，这就往往导致由自己去查处和纠正因自己审批出现问题而引发的案件，既当裁判又当运动员，很难做到公正执法。

3、具有执法的社会性。

森林公安机关在执法活动中注重“文明执法，热情服务”，注重打击与教育相结合，不仅考虑对个案的处罚效果，更考虑到通过个案的处理教育广大群众自觉遵守林业法规，提高群众的法律意识。

不仅在打击毁林违法犯罪方面取得了丰硕成果，而且在林区社会治安的综合治理方面同样取得了显著成效。

实行林业综合行政执法，从根本上解决了过去长期得不到解决的林业系统内部执法机构重权轻责、职能交叉、滥用职权、执法扰民、以罚代刑等弊端。

四、全面推行林业综合行政执法，必须解放思想、与时俱进，走体制创新的路子
建立适应社会主义市场经济要求的林业综合行政执法体制，是一项重大改革，意味着打破旧的体制格局，对执法权和原有执法人员进行重新调整、整合。

在坚持推行综合执法时，要抓好五项重要工作，妥善处理好四个关系。

当前林业综合行政执法改革要抓好的五项工作：整合现有林业行政执法资源；规范执法程序；统一执法标准；建立健全执法监督与制约机制；建立健全执法保障机制。

林业综
合行政执法改革要正确处理四个关系，林业综合行政执法改革是涉及林业管理的一件大事，某种程度上说是一场革命，在这项改革中要处理好下面四个关系；处理好执法机构与林业主管部门的关系；正确处理好综合执法机构与法制工作机构的关系；要正确处理好综合执法与行政管理的关系；处理好刑事、治安手段与林业行政处罚的关系。