中华人民共和国旅游法(草案)浅析

中华人民共和国旅游法（草案）浅析[摘要]近日，《中华人民共和国旅游法（草案）》已上报全国人大财经委，相关人士预计将于2012年底问世。

文章以《中华人民共和国旅游法（草案）》2011年11月10日稿为蓝本，在对该草案进行简要分析的基础上，提出笔者的浅薄之见，以求为《中华人民共和国旅游法》的正式出台贡献出法律人的一份微薄之力。

[关键词]旅游法；草案；浅析引言随着人们生活水平的日益提高，人们越来越倾向于追求精神的愉悦与放松，旅游便成为人们生活中必不可少的一部分，我国的旅游业也已经成为国民经济重要产业。

国家旅游局局长邵琪伟曾谈到，“2010年，国内旅游21亿人次，旅游业总收入1.57万亿元。

旅游业增加值占国民经济的比重超过4%，旅游消费对社会消费的贡献率超过10%。

目前有旅行社2.2万多家，星级宾馆1.4万多家，其中五星级宾馆600家，各类景区景点2万多家，导游超过70万人，旅游直接就业人数1350万人。

”然而，与我国蓬勃发展的旅游业相比，我国的旅游立法则显得要逊色许多，我国至今没有一部专门的法律来调整旅游关系。

目前，我国对旅游法律关系的调整主要依靠的是国务院颁布的《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《风景名胜区条例》、《导游人员管理条例》等行政法规，还有最高人民法院《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》，此外，一些省、市也制定了适用于本地的旅游条例或旅游管理条例，如《海南省旅游条例》、《上海市旅游条例》、《云南省旅游管理条例》、《北京市旅游管理条例》等。

这些法规初步形成了我国旅游法律制度的基本内容，但是，这些调整旅游关系的法律存在着立法分散，法律位价较低，权威性不足，并且不成体系，部分法规的内容不够严谨，缺乏可操作性等问题。

因此，为了更好地保障旅游者的合法权益，促进旅游业的健康发展，制定一部专门的旅游法已是迫在眉睫。

一、中华人民共和国旅游法（草案）起草历程2009年10月份，根据全国人大财经委员会提出的关于组织起草旅游法的请示，全国人大常委会决定启动旅游法起草工作，并将制定旅游法列入全国人大常委会2011年立法工作计划。

2009年12月，全国人大财经委员会召开会议成立旅游法起草组并举行起草组第一次全体会议，会议确定了起草领导小组、顾问小组和工作小组成员并制定了起草工作计划。

起草组根据第一次全体会议要求，在广泛深入调研、认真研究比较国内外现行法律制度的基础上，提出起草大纲，于2010年5月31日经起草组第二次全体会议原则通过。

根据起草组第二次全体会议的精神，起草组经过仔细研究、反复论证，于2010年10月10日提出法律草案的初稿。

之后，为了对法律草案初稿的框架结构和基本规定进行论证，起草组先后赴西班牙、意大利和英国开展了立法调研，详细考察了解上述国家旅游业发展和立法现状，借鉴其对我国旅游立法的有益经验。

在吸收考察成果的基础上，2010年12月29日，旅游法形成了正式的法律草案第一稿。

2011年5月26日至27日，《旅游法》起草组在京举行“旅游法”立法研讨会。

专家学者分别就国内外旅游立法现状及趋势、旅游业监管体制、旅游者权利义务、旅游规划和旅游民事关系特殊性等相关情况和旅游立法的重点问题，进行了专题演讲。

2011年12月7日，备受关注的《中华人民共和国旅游法（草案）》（以下简称为旅游法）已上报全国人大财经委，相关人士预计将于2012年底问世。

二、中华人民共和国旅游法（草案）亮点回顾（一）强化旅游者权益保护不知从何时起，人们把旅游与购物联系在了一起，5天的旅游行程差不多有3天的行程是购物。

近年来，导游强制游客购物的事件时有发生，如：2011年10月13日，泸沽湖导游以刀胁迫游客购物并强行非礼女客事件；2012年2月14日，三亚“导游门”事件等，针对导游强制购物事件，旅游法（草案）专门就此做出了规定。

旅游法（草案）第二十条规定，“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织旅游者。

旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。

”该条规定了旅游社的不作为义务，其隐含着旅行社不能强制占有游客的旅行时间，不能在游客的行程中强行加入旅行行程之外的活动，如：购物、观看演出等，同时，为规范导游的行为，旅游法（草案）规定了导游执业许可证制度，导游提供服务必须接受旅行社的委派，不得私自承担导游业务，并规定导游不得索取小费或给予、收受贿赂，这些都对旅游者的合法权益保护提供了法律的保障。

（二）景区流量控制制度自1999年黄金周假日制度实施以来，“五一”、“十一”成了旅游的高峰时期，许多景区的人流量过多，导致拥挤，甚至发生踩踏事件，由此，不少景区已经开始逐步实行游客流量控制。

旅游法（草案）中也明确规定了景区流量控制制度，旅游法（草案）第三十五条规定，“景区接待旅游者实行流量控制制度。

不得超过核定的最大承载量接待旅游者。

”一个旅游景区所能容纳的游客人数并不是没有限度的,在同一时间、同一景区，旅游者的过度密集会引发许多安全问题、环境问题，甚至会激发社会矛盾, 乃至影响区域旅游的可持续发展。

一个旅游区所能容纳的游客人数的最大值被学者称之为“环境容量或环境承受能力”，这正是实行景区旅客流量控制制度的合理性基础。

景区流量控制制度不但为人们恰当选择旅游时间、合理安排旅游行程提供了一定的依据，而且有利于游客的人身、财产安全，更有利于景区旅游资源的合理利用与可持续发展。

（三）旅游合同旅游合同是旅行社与旅游者（游客）之间签订的，以旅行的相关事宜为内容的合同。

现实中旅游合同因其涉及面广、关系复杂，导致现行《合同法》对其进行法律规制的尴尬，由此，旅游法（草案）专门把旅游合同列为一章，详细规定了包价旅游合同、旅游代订合同、旅游咨询合同等，并就包价旅游合同的内容、订立、履行、变更、解除、违约责任等做出了具有可操作性的规定，这不但有利于解决现实中旅行社与旅游者之间因旅游合同所产生的纠纷，同时，也为旅游者与旅行社双方合法权益的保护提供了法律依据。

三、中华人民共和国旅游法（草案）完善之我见（一）旅游法的体系《中华人民共和国旅游法（草案）》共分为10章95条。

第一章总则，主要规定了旅游法的立法宗旨、适用范围、基本原则等内容；第二章旅游者，主要规定了旅游者的权利与义务；第三章旅游规划，主要规定了旅游规划的编制、内容、评价、实施以及与其他相关规划的衔接与协调等；第四章旅游经营，规定了旅行社的设立条件及经营范围，导游服务机构的设立条件与职责，景区经营者、p一般而言，一部法律的总则都是放在第一章，这是没有问题的。

这里要谈的是一部法律的第二章的内容。

我们认为一部法律的内容是有着一定的逻辑联系的，各个章节在该部法律中的所处的位置也是有一定的依据的。

前面已经谈到旅游法第二章规定的是旅游者，第三章规定的是旅游规划，把旅游者放在旅游法的第二章，可以看出立法者是把旅游者权益的保护放在了非常重要的位置上，才把旅游规划放在旅游者的后面。

笔者以为，旅游规划涉及的是有关旅游的全局性的、总体性的问题，而旅游者相关旅游规划而言是较为具体的内容，因此，可以考虑将旅游法草案中的第二章与第三章的位置进行调换，把第三章旅游规划置于第二章旅游者的前面，成为第二章，将旅游者放在旅游规划的后面，变成第三章的内容，这样与第四章的旅游经营的衔接似乎更好一些；从旅游法草案的总体上来看，也似乎更合乎逻辑。

（二）旅游法的立法宗旨与基本原则一部法律的立法宗旨指的是该法的根本目的和指导思想，是国家希望通过该立法最终所要达到的目标。

一般而言，立法宗旨体现在一部法律的第一条中，旅游法也不例外。

旅游法（草案）的第一条就明确规定了立法宗旨，“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，促进旅游业健康发展，制定本法。

”从该法条中可以看出旅游法的立法宗旨有三个：其一，保障旅游者和旅游经营者的合法权益；其二，规范旅游市场秩序；其三，促进旅游业健康发展。

从这三点中可以总结出四个关键词：旅游者、旅游经营者、旅游市场、旅游业。

这几个关键词都是与旅游活动相关的重要内容，除此之外，还缺少了一个重要的关键词——“旅游资源”。

就旅游而言，旅游资源是基础，在旅游资源的基础上才有了旅游者、旅游经营者等旅游的市场主体，有了旅游市场主体才逐步形成了旅游市场，旅游业进而发展起来。

因此，旅游资源应当成为旅游法立法宗旨中的关键词，换而言之，就是应当把保障旅游资源的可持续发展作为旅游法的立法宗旨之一。

因此，笔者以为旅游法立法宗旨中应当加入保护旅游资源的内容，如可将第一条立法宗旨修改为，“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理开发利用旅游资源，促进旅游业健康发展，制定本法。

”法律原则是法的三要素之一，一部法的基本原则是贯穿一部法的始终，并集体现了该法的本质和特征。

法的基本原则是一部法必不可少的组成部分之一，旅游法也是如此。

在第一章总则中的第三条、第四条和第五条，分别规定了旅游法的三个基本原则，具有重要的现实意义。

其一，公民旅游权保障原则；其二，旅游业发展的社会效益、经济效益和环境效益相统一原则；其三；旅游业发展以市场为导向原则。

这三个基本原则针对的主要是公民旅游权、旅游业而言的，前而也谈到了旅游资源对于旅游、旅游法的的重要性。

旅游资源是旅游活动的客体，是旅游业必不可少的组成部分，一方面，旅游资源不仅仅具有形的经济价值，同时，还具有无形的环境价值；另一方面，旅游资源具有不可再生的一面，旅游资源时刻面临着因利用不当而使资源质量下降，甚至完全被破坏的问题。

因此，开发旅游资源、发展旅游产业，不能只注重旅游资源的经济价值，而忽视环境价值。

笔者以为，与旅游法的立法宗旨相对应，有必要在旅游法总则中新增一条旅游法的基本原则，将保障旅游资源的可持续发展作为旅游法的基本原则之一。

（三）旅行社的性质界定旅游法（草案）第二十六条规定了旅行社设立的条件：（1）有固定的经营场所；（2）有必要的营业设施；（3）有不少于30万元人民币的注册资本；（4）有必要的经营管理人员和导游人员；（5）法律、行政法规规定的其他条件。

该法条产生两个问题，问题一，旅游社的设立人数是多少？其二，旅游社的性质是什么（是个人独资企业，或是合伙企业，亦或是公司）？此外，在旅游法中也没有给旅行社下一个确切的含义。

明确界定旅行社的性质很关键，因为这关系到旅行社对外承担责任的问题，如果把旅行社界定为合伙企业，那么设立人承担的是无限连带责任；如果把旅行社界定为公司，那么设立人承担的是有限责任。

从法条中“注册资本”四个字中，似乎可以看出立法者似乎更倾向于将旅行社界定为公司，因为立法者在《公司法》中公司设立时用到了注册资本，而其他的如《个人独资企业法》、《合伙企业法》中，在个人独资企业的设立条件、合伙企业的设立条件中用到的是“出资”。