开发区开发模式研究_孙卓然
新形势下片区开发项目运作思路分析
新形势下片区开发项目运作思路分析作者：刘楠来源：《管理学家》2021年第19期[摘要]随着我国基础设施建设的不断增多，在未来较长时间的投资项目必然会在城市功能改造这一基础设施建设方面进行汇集，新型基础设施建设模式也将迎来较快的发展。
基于此，文章首先对新形势下片区开发项目的背景和概念进行阐述，之后对新形势下片区开发项目的运作模式进行分析，并提出新形势下片区开发项目的运作思路以及发展建议，希望对我国片区开发项目的发展提供一定参考。
[关键词]新形势;片区开发;项目运作;思路分析中图分类号：G221 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）18-0004-03我国基础设施建设的不断发展，使得传统基础建设措施已经无法满足现阶段我国建设市场的需求，而片区开发项目则是新型基础设施建设中探索出的一条发展道路，片区开发项目必然成为未来我国基础设施建设项目投资的重要方向。
因此，相关人员应加大在片区开发项目运作模式方面的创新力度，以此满足当下基础设施建设投资市场的供求需要。
一、新形势下片区开发项目的背景和概念片区开发项目是涵盖目标土地内各种基础设施建设项目的综合项目种类，其主要包含旧城改造、特色小镇、产业园、新城区以及开发区建设等项目，可以极大程度地推动目标区域的基础设施建设发展。
为了更快地提高目标区域城镇化发展水平，当地地方政府应积极拓展片区开发项目，积极引导社会资本参与到片区开发项目的建设中，探索新型的片区开发项目运营模式，以此满足市场的需求。
片区开发项目主要是针对当地规模较大且相对成片的区域进行整体的投资开发工作，此项工作中不仅包含对目标区域的整地战略定位进行策划，还包括对目标区域的城乡规划进行统一编制、目标土地进行一级开发、基础设施建设工作、公共服务设施建设工作、土地出让、引入产业发展以及对片区开发项目的运营管理等工作[1]。
二、新形势下片区开发项目的运作模式分析（一）PPP运作模式片区开发项目的运作模式大体分为两种类型：传统运作模式以及创新运作模式。
经济技术开发区全面转型高质量进展调研报告(精选2篇)
经济技术开发区全面转型高质量进展调研报告（精选2篇）经济技术开发区全面转型高质量进展调研报告「篇一」经济技术开发区全面转型高质量进展调研报告摘要经济技术开发区作为中国经济改革开放的试验田和增长引擎，近年来在全面转型高质量发展方面取得了显著进展。
本文通过对该开发区的调研，总结了其在产业升级、创新驱动和绿色发展方面的成就和存在的问题，并提出了相应的改进措施。
1. 引言经济技术开发区作为我国经济改革开放的重要组成部分，在推动经济发展、吸引外资、促进产业升级等方面发挥着重要作用。
然而，随着经济形势的变化和发展阶段的转型，开发区也面临着许多新的挑战和问题，需要进行全面转型高质量发展。
因此，本次调研旨在了解开发区转型发展的进展情况，分析存在的问题，并提出相应的措施。
2. 开发区产业升级的进展经济技术开发区在推动产业升级方面取得了显著成就。
首先，它积极引导企业加大研发和技术创新投入，提升了核心竞争力。
其次，开发区通过优化产业结构调整和差异化发展战略，加强了区域经济的韧性和竞争力。
此外，开发区还加强了与高校、科研机构的合作，推动科技成果转化和产学研结合。
然而，尽管开发区在产业升级方面取得了进展，但仍存在一些问题需要解决。
首先，开发区仍然过度依赖传统产业，难以适应新经济发展趋势。
其次，由于创新能力不足，新兴产业的发展速度较慢。
因此，开发区应继续加大对科技创新的支持力度，培育和引进更多高端产业和科技企业。
3. 创新驱动的发展经济技术开发区在创新驱动方面也取得了积极进展。
首先，开发区积极引进和孵化高科技企业，并提供相应的研发支持和政策扶持。
其次，开发区通过打造创新生态系统，建设科技园区等方式，吸引了大量优秀的科研人才和创新团队。
然而，开发区在创新驱动方面仍存在一些问题。
首先，创新资源的整合和利用不够高效。
需要加强各类创新主体之间的合作和沟通，促进资源共享和创新资本的流动。
其次，创新人才的引进和培养仍然存在一定的难度和挑战。
国内外开发区模式比较及经验典型案例研究
“国家综合配套改革试验”专题国内外开发区模式比较及经验:典型案例研究设置开发区是促进区域发展的一种方式，有利于带动区域经济的发展，形成辐射作用，并带动其他区域的发展。
从国内外开发区的形成和发展来看，一些典型开发区具有不同的发展模式，市场和政府在开发区中的作用也因为区域经济发展的不同阶段、市场经济的成熟程度而有所差别。
通过比较研究国内外开发区模式，总结其成功经验，可以为目前国家综合配套改革试验区的改革提供有益启示。
一、国外开发区模式(一)美国硅谷1、硅谷概况硅谷位于美国加利福尼亚州旧金山以南，包括圣塔克拉拉郡及其与圣·蒙特尔、阿拉米达、圣塔克鲁兹等郡邻近的部分，总面积约3880平方公里，人口243万(2005年)。
硅谷是世界一流园区的典型代表，是世界其他国家和地区进行高技术开发所效仿的对象。
20世纪50年代初到60年代末是硅谷崛起和初步发展时期。
硅谷的发展模式，即“学术－工业综合体”，以及风险资本与创新公司的初步结合基本定型。
20世纪70年代初到80年代中期，是硅谷的大发展时期。
1971年微处理器的发明使生产微机成为可能。
微处理器使硅谷从而也使整个美国进入了微电子时代。
20世纪80年代到90年代中期，硅谷由低潮重新走向高潮，软件业的崛起很快使硅谷度过了危机，硅谷的非物质化进程，使硅谷率先进入了“信息社会”。
20世纪90年代中期到现在，硅谷大规模进入网络时代，网络时代又带来了软件业的昌盛。
这是软件业和网络业同时大发展时期，也是硅谷的社会文化和人们的思维领域发生根本变化的时期。
2、硅谷的发展模式硅谷成功的原因得益于大学、政府的作用和风险资本投资、战争政治环境以及创新企业家的革新等，但从发展模式看，主要有以下三种：(1)从机制上讲，硅谷首创了一种科、技、产三位一体的发展模式，其中政府起重要的中介力量。
这种“硅谷现象”是科技发展的一种新的社会形态，也是整个高科技产业发展的最大特色。
三位一体的发展模式，是硅谷发展的内在动力，它在硅谷产生了三大划时代的变化：第一，改变了硅谷的生产力结构，使得知识也即高科技迅速成为生产力中的首要因素，即第一位的生产力；同时也改变了生产力中劳动者的结构以及生产工具的性质和功能。
治理现代化中开发区“去行政化”改革的需求、动力与向度
Ә治理现代化研究治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度张㊀晨１㊀李梦艺２(１.苏州大学中国特色城镇化研究中心ꎬ江苏苏州２１５０２１ꎻ２.苏州大学政治与公共管理学院ꎬ江苏苏州２１５１２３)摘㊀要:开发区治理体制的变革深刻揭示了我国政治逻辑与经济逻辑互相形塑的过程ꎬ其历史转轨取决于不同时期的发展需求ꎮ十八大以来国家治理体系和治理能力现代化的推进ꎬ正在重塑治理空间㊁治理主体㊁治理绩效及其相互关系ꎬ开发区体制改革也面临着政经关系㊁政社关系的调适和重新激活ꎮ就开发区内部治理环境来看ꎬ其生命周期㊁组织结构和区域耦合等领域转型发展的诉求凸显ꎻ就国家治理生态来说ꎬ治理现代化对纵横向制度供给㊁协同治理能力整合㊁治理工具智能发展提出了更高的要求ꎮ开发区体制改革ꎬ有赖于重新梳理这一改革的需求㊁动力和向度ꎬ厘清开发区治理体制改革所遵循的目标定位与 去行政化 逻辑ꎬ从而回应开发区体制改革的治理现代化这一时代需求ꎮ关键词:开发区体制ꎻ 去行政化 改革ꎻ治理现代化作者简介:张晨ꎬ苏州大学政治与公共管理学院教授㊁博士生导师ꎬ中国特色城镇化研究中心研究员ꎬ主要从事地方治理㊁城市治理研究ꎻ李梦艺ꎬ苏州大学政治与公共管理学院博士研究生ꎬ主要从事政治学理论研究ꎮ基金项目:国家社会科学基金项目 基于 政府 市场 社会 三轴驱动的特色小镇发展路径研究 (项目编号:１８ＢＧＬ１５８)㊁教育部人文社会科学规划基金项目 城乡社区基层民主协商机制创新问题研究 (项目编号:１８ＹＪＡ８１０００６)和江苏省机构编制委员会委托项目 开发区去行政化有关问题的课题研究 (项目编号:Ｈ２１００８４)的阶段性成果ꎮ中图分类号:Ｄ０３５㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀文章编号:１００１－４４０３(２０２２)０６－００３８－１１ＤＯＩ:１０.１９５６３/ｊ.ｃｎｋｉ.ｓｄｚｓ.２０２２.０６.００５一㊁引言中共十八届三中全会明确提出ꎬ全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度ꎬ推进国家治理体系和治理能力现代化ꎮ以党的治理㊁政府治理㊁市场治理和社会治理为核心内容的国家治理改革逐步深入ꎬ正在形成中国特色的社会主义治理模式ꎮ十九届四中全会提出的 通过创新行政体制改革ꎬ构建职责明确㊁依法行政的政府治理体系 成为国家治理体制改革的导向标ꎮ 创新行政方式ꎬ提高行 ８３政效能ꎬ建设人民满意的服务型政府 ①ꎬ为新时代中国特色社会主义行政体制的发展和完善指明了方向㊁提供了遵循ꎮ然而ꎬ如果对我国庞大的行政体制进行 激进式 改革势必会引发震荡ꎬ因此ꎬ小范围小幅度的试错和探索基础上的 试点 扩散 改革逻辑显得尤为必要ꎮ作为行政体制改革的活性载体ꎬ开发区在改革洪流中被赋予了从 宏大叙事 到 精细调适 的历史使命ꎮ随着经济发展和社会变革全面进入 新时代 ꎬ曾经一度走在时代潮流前列的开发区也面临着 再改革㊁再探索㊁再出发 的挑战ꎮ如何在体制机制改革中进行整体性与系统性的职能重构ꎬ如何在 立与破 的渐进式制度变迁中实现对治理体制改革纠偏与试错的成本最小化 进而在开发区治理现代化的过程中实现转轨㊁跨越与走向善治ꎬ这是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化亟待回答的问题ꎮ二㊁开发区体制 去行政化 改革的现实需求依托国家优惠政策 种下梧桐树 ꎬ开发区获得了 先行先试 的特定资源和发展优势ꎬ在政府引导的行政性经济治理下ꎬ呈现出一种超自主性结构②ꎬ开发区因其治理体制改革需求不断创造出新的制度供给ꎮ与微观逐利的 诱致型制度变迁 和自上而下的 强制型制度变迁 ③都有所不同ꎬ开发区治理体制的建立㊁改革和演化ꎬ是一个顺应市场化㊁工业化和城镇化发展要求的 内生诱致型 的制度变革过程ꎮ④为了与国家治理变迁相适应ꎬ开发区不断地在制度供给与制度需求的相互博弈中寻求 供给 需求 的平衡ꎮ然而在现实情况中ꎬ开发区体制面临着生命周期失序以及行政体制加速回归的双重困境ꎮ⑤开发区制度 供给 需求 的失衡与重大政治经济事件触发的变革㊁路径依赖产生的 阻滞 和治理技术的革新等诸多因素相关ꎬ影响制度供给失衡的诱因共同构成了开发区治理体制改革的需求要素ꎮ(一)开发区生命周期演变:阶段跨越的诉求开发区是社会经济发展到特定历史阶段的产物ꎬ具有生物体生命周期成长的特征ꎮ⑥处于生命周期的何种阶段决定着开发区衍生何种内生需求ꎮ在开发区成长阶段ꎬ由于这个时期市场体系发育不完善ꎬ需要政府通过土地㊁财政和金融等方面的优惠政策在短时间内集聚优势推动开发区的发展ꎬ即依托政府的政治优势在羸弱的市场机制中创造经济优势ꎮ随着发展变量累积㊁生产要素集聚和政府政策扶持ꎬ开发区发展的水平和速度同步提升ꎬ并且达到了发展峰值ꎮ进入成熟阶段的开发区ꎬ 增长极 效应逐渐显现:一方面ꎬ开发区作为极点ꎬ对周围地区的企业产生一定的向心力和吸引力ꎬ汲取了大量生产要素和人力资源ꎬ即虹吸效应ꎻ另一方面ꎬ随着极点实力的迅速壮大ꎬ辐射范围也不断扩大ꎬ开发区利用较低程度的集权治理ꎬ实现了较高程度的资源再分配ꎬ即扩散效应ꎮ在这个阶段之后ꎬ大部分开发区都相继开始对 二次创业 ⑦进行探索ꎬ政府的政策优势逐步减弱ꎮ随着经济发展进入高质量阶段ꎬ开发区进入了复杂转型期ꎬ由于土地利用结构调整㊁劳动力成本上升和资源扩散等问题ꎬ开发区集聚效应减弱ꎬ驻区企业面临着 要么退场㊁要么升级 的选择ꎮ开发区阶段跨越的诉求逐渐趋向产业升级转型㊁空间功能升级㊁创新驱动发展和重塑人文环境ꎮ９３ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度㊀㊀①«中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定»ꎬ«人民日报»２０１９年１１月６日ꎮ㊀㊀②黄建洪:«转型升级期的ＳＥＺ治理:体制本质㊁运行逻辑及面临挑战»ꎬ«上海行政学院学报»２０１０年第６期ꎬ第４７－６４页ꎮ㊀㊀③道格拉斯 Ｃ.诺斯:«制度㊁制度变迁与经济绩效»ꎬ上海三联书店１９９１年版ꎬ第１７７页ꎮ㊀㊀④宋宏:«十字路口的选择:开发区治理体制研究»ꎬ安徽人民出版社２０１６年版ꎬ第５９页ꎮ㊀㊀⑤沈承诚:«论经济性特区治理体制变革失序的 核心行动者 逻辑»ꎬ«学习与探索»２０１５年第１期ꎬ第４９－５４页ꎮ㊀㊀⑥闫国庆:«开发区治理»ꎬ中国社会科学出版社２００６年版ꎬ第７７页ꎮ㊀㊀⑦所谓开发区二次创业ꎬ指的是中国的开发区在其实践中摸索出来的发展模式ꎬ所能容纳的生产力发展空间已经开始溢出ꎬ其增长势头开始减弱ꎮ面对严峻的国际国内形式ꎬ需要探索新的发展道路以指导开发区进一步发展ꎮ(二)开发区组织结构内卷化:去行政化的诉求党的十九届三中全会通过的«中共中央关于深化党和国家机构改革的决定»和«深化党和国家机构改革方案»ꎬ是迄今为止我国深度和广度最大的机构改革方案ꎮ开发区管理机构大多是在当地政府原有基础建制和原班人马上建立起来的①ꎬ与政府传统治理体制中的纵横向运作机制㊁所有制㊁分配制度以及人事管理机制都高度重合ꎬ呈现双轨运行的特点ꎬ即 区政合一 模式ꎮ一方面ꎬ在开发区建设初期ꎬ 区政合一 模式是效率最高并且最具稳定性的ꎮ另一方面ꎬ以开发区大部门制架构替代了传统行政区划组织架构ꎬ行政区可以享受开发区所带来的政策福利ꎬ能够全方位统筹地区经济和社会事业发展ꎬ二者可实现双赢ꎮ但随着时间的推移ꎬ其内部开发模式与管理模式的抱残守缺造成了高成本㊁低效率等问题ꎮ在传统行政体制惯性的掣肘之下ꎬ开发区新体制建设障碍重重ꎬ我国开发区在与行政环境的互动中出现体制复归㊁功能不适与绩效递减等 内卷化 现象ꎮ②纷繁复杂的城乡发展㊁社会管理和生态保护等城市管理服务不断地 被卷入 开发区治理事务当中ꎬ导致开发区管理职能不断延伸㊁管理链条不断延长以及财政负担不断增大ꎬ管委会不得不在经济建设之外的一般性社会管理服务中劳心分神ꎮ以往的 上面千条线下面一根针 日趋变成 上面千个锤下面一颗钉 ꎬ管委会在很多情况下处于繁重的社会事务中ꎬ 小马拉大车 ꎬ几乎对区域内的所有方面事务大包大揽ꎬ 小政府带不动大社会 的问题逐渐显现出来ꎮ就机构设置而言ꎬ因社会职能的不断扩大ꎬ分身乏术的管委会不得不增设机构㊁增添人手ꎮ相较于初创期ꎬ开发区内部机构臃肿㊁职能交叉㊁人浮于事的体制痼疾日趋显现③ꎬ机构扩张使得开发区机构改革落入 精简 膨胀 再精简 再膨胀 的 帕金森困境 ꎮ(三)区域经济协调发展:耦合发展的诉求为了降低制度交易成本及不确定性ꎬ１９７８年我国选取深圳㊁珠海㊁汕头和厦门设立对外交流窗口 出口特区 ꎮ脱胎于出口特区的开发区ꎬ在经济体制上实施一定期限内税收自留的政策以及外资企业的税收饶让政策ꎻ在政治体制上ꎬ开发区内部实行高效廉洁的行政体制ꎬ对符合市场经济规律的各类政企关系的调适进行试错和探索ꎮ从新制度经济学的角度来看ꎬ制度结构的重要性更明显地反映在制度性的交易成本和交易费用之中ꎬ这种试探性交易和磨合交易费用的平衡要在划定范围的区域内达成ꎬ学界因此将国家主导的园区经济视为一种特殊的政策空间ꎬ开发区也被称之为 孤岛 ④ꎮ在不平衡发展实践中孕育的开发区ꎬ也不可避免地要面临区域经济发展不平衡的 二律背反 ꎮ一方面ꎬ随着开发区管理服务职能逐渐拓展ꎬ开发区的城市管理服务被纳入各项考核ꎬ而职责集中在基层公共服务㊁城市综合治理的行政区ꎬ仍需面临着经济指标的考核ꎬ使得行政区与开发区的经济管理权限无法做到实质分离ꎮ行政区与开发区之间的职能乱位㊁角色错位ꎬ导致了开发区治理体制活力降低ꎮ另一方面ꎬ随着开发区地理空间的扩大和生产要素的扩展ꎬ开发区与母城㊁行政区以及其他开发区之间的互动越来越频繁ꎬ而这种空间界限的密集调整并没有带来整体协调能力的提升ꎬ反而呈现出 以邻为壑 的样态ꎬ这种样态主要体现在以下几个方面:第一ꎬ开发区强大的 虹吸效应 压缩了母城的空间和功能ꎮ开发区与母城之间的能量转换越来越频繁ꎬ尽管这种互动促进了双方的共同发展ꎬ但是伴随着开发区空间功能的进化和人口的聚集ꎬ开发区也越来越趋近于满足市民起居生活的小规模城市ꎬ 功能越位 不仅拉大了母城骨架ꎬ也挤压了母城的功能发展ꎮ第二ꎬ开发区与行政区之间的体制冲突ꎮ纵向上看ꎬ开发区要对接对口上级多个条线部门多个科室ꎬ协调衔接中频繁地出现摩擦ꎮ同时ꎬ开发区直管所在街道各部门ꎬ将工作压到下一级街道ꎬ基层人员工作０４㊀哲学社会科学版㊀２０２２ ６㊀㊀①朱永新:«中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革»ꎬ天津人民出版２００１年版ꎬ第７７页ꎮ㊀㊀②孙崇明㊁叶继红:«转型进程中开发区管理体制何以 内卷化 ? 基于行政生态学的分析»ꎬ«行政论坛»２０２０年第１期ꎬ第４２－４８页ꎮ㊀㊀③王亚:«我国开发区管理体制与运行模式创新的实践与思考»ꎬ«中国行政管理»２０１５第４期ꎬ第１４５－１４７页ꎮ㊀㊀④皮黔生㊁王恺:«走出孤岛 中国经济技术开发区概论»ꎬ三联书店２００４年版ꎬ第２１２页ꎮ繁重ꎮ从横向上看ꎬ开发区与行政区之间不仅有交叉重叠的部分ꎬ并且存在原有行政区利益第一位的情况ꎮ此外ꎬ由于模糊的行政边界ꎬ开发区的资源配置和生产要素会引发两个区域直接冲突ꎮ第三ꎬ开发区之间存在同质化的盲目竞争ꎮ在资源禀赋条件相同的区域内ꎬ开发区在产业结构上不得不做出相同的现实选择ꎮ开发区之间产业结构趋同是一种正常现象ꎬ在主导产业和横向产业中做出合理权衡ꎬ从而产生产业集聚效应ꎬ 城市开发区群 也由此形成ꎮ但这也带来了开发区产业同质化的问题ꎬ这些开发区在短时间内迅速增长ꎬ在无产业基础与技术优势的条件下盲目建设ꎬ导致资源浪费㊁资产闲置与产能过剩等问题ꎮ三㊁开发区体制 去行政化 改革的动力机制随着社会活力的展现ꎬ 第三部门 的普遍兴起ꎬ传统治理中政府权威强力支配㊁市场资本获利取向㊁社会主体消极被动等治理观念面临多方主体的挑战ꎮ社会主体的发展壮大改变了 强国家 弱社会 的状况ꎬ使得国家与社会的相互赋权成为可能ꎮ然而中国独特的权力结构和制度安排不能简单地遵循国家与社会㊁市场经济与计划经济的二分原则ꎬ基于后发现代化国家的党建引领国家治理①的 一核多元共治 模式ꎬ 体制空间(ＳｙｓｔｅｍＳｐａｃｅ)㊁核心行动者(ＣｏｒｅＡｃｔｏｒｓ)㊁治理绩效(ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ) 的Ｓ－Ａ－Ｐ三维模型构成了我们理解地方治理创新的基本框架ꎮ②开发区处于中国特定的体制空间中ꎬ这种特定性是了解和探求开发区治理体制改革的前提ꎮ在开发区的体制改革过程中ꎬ其动力机制从根本上涉及改革空间的前置保障㊁改革主体的中阶实施与改革绩效后续评估等问题ꎮ因此ꎬ在治理现代化视域下ꎬ开发区治理体制改革的动力机制来自由政府㊁市场和社会三维互动构成的治理空间的扩容㊁治理主体的协同和治理绩效的评估ꎮ(一)治理空间:开发区治理体制改革中的三维治理空间１.中央政府的制度空间从开发区发展的历程可以看出我国政治逻辑与经济逻辑是一个深度互嵌㊁双轨并行的运作状态ꎬ这种状态呈现出三种特点ꎮ第一ꎬ开发区的设立与发展要解决的是经济问题ꎮ无论是初期依靠政府实现超常规发展ꎬ还是之后为了保障经济成果的 分配正义 ꎬ都离不开政治性的力量ꎮ第二ꎬ我国开发区的辐射效应并不局限于西方增长极理论中 带动经济增长 的功能ꎬ即开发区不仅是经济地域上的 反哺 ꎬ还具有为区域内地方政府行政体制改革㊁社会治理机制创新进行探索的功能ꎮ第三ꎬ开发区既是对原有的 政府替代市场机制 模式进行行政性改造ꎬ又是进一步地以此方式替代市场和塑造㊁培育市场ꎮ③１９７８年十一届三中全会召开以来ꎬ我国政府与市场的关系逐步从改革初期的 强政府 弱市场 过渡到现阶段的 强政府 强市场 格局ꎮ在 政府 市场 社会 的 大三角 结构下ꎬ开发区治理在发展中衍生出 中央政府 地方政府 准政府(即开发区管委会) 三者权力博弈的 小三角 架构ꎮ一般来说ꎬ中央政府在开发区治理中执行的是宏观调控职能ꎬ从全面性出发对开发区进行战略指导ꎬ做好开发区的整体把控ꎬ避免开发区各自为战ꎮ中央政府对于 不该放㊁不能放 的根本性制度建设④采取有力措施ꎬ同时尝试探索自由包容的公共治理机制ꎬ通过各种传媒途径培育治理主体的公共理性精神ꎮ中央政府逐步对地方政府的放权赋能ꎬ减少了对开发区微观经济活动的直接干预ꎬ实现了 借助政府而发展ꎬ限制政府而发展ꎬ到最终平衡政府㊁市场和社会而发展 的治理模式ꎬ这种模式可以被概括为 渐弱式市场替代体制 ꎮ⑤１４ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度㊀㊀①在中国特色社会主义制度的安排下ꎬ政党推动是中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能㊁推进国家治理现代化的关键因素ꎬ中国共产党的领导成为实现社会主义现代化的强大推动力量ꎮ参见齐卫平㊁陈冬冬:«制度优势转化为治理效能的政党推动»ꎬ江西师范大学学报(哲学社会科学版)２０２２年第４期ꎬ第３－９页ꎮ㊀㊀②张晨:«转型视野中的地方治理:空间转换㊁体制重塑与绩效评价转向»ꎬ苏州大学博士论文ꎬ２０１４年ꎬ第２５－２７页ꎮ㊀㊀③⑤黄建洪:«中国开发区治理与地方政府体制改革研究»ꎬ广东人民出版社２０１４年版ꎬ第３２页ꎮ㊀㊀④包括完善市场环境㊁优化财税政策㊁孵化创新体系㊁培育社会资本等领域ꎮ２.地方政府的行动空间诺斯将政府行为认定为中央政府的行为ꎬ由于假定地方政府与中央政府具有相似目标函数和相同约束条件ꎬ因此地方政府行为在制度变迁过程中的博弈被加以抽象ꎮ①然而ꎬ在我国广袤的地域和各异的资源禀赋背景下ꎬ开发区权力关系的制度形塑㊁府际关系网络的扩展ꎬ其核心行动者是地方政府ꎮ作为纵向权力运行的 中间板块 已日益成为地方经济社会发展的主导力量②ꎬ地方政府的主要职能集中在经济调节㊁市场监管㊁社会管理与公共服务四个方面③ꎬ对开发区建设进行决策㊁规划和参与ꎮ地方政府在开发区治理中的行政审批初审权㊁外资项目核准决定权㊁建设项目审批决定权㊁城市管理行政执法权以及安全生产审批后续监管权ꎬ在行政权力合法性与耐受性兼顾的情况下重点下放给开发区ꎮ④地方政府要明确行政执法与可下放权力之间的权限边界ꎬ梳理 权力清单 责任清单 负面清单 三张清单ꎬ可以下沉的行政执法权限全部下放ꎬ不能直接下放的由部门委托授权给乡镇(街道)ꎮ比如ꎬ以经济发展为主导的省级开发区ꎬ应结合其功能定位㊁发展现状和权责诉求ꎬ参照开发区在赋权上提供政策支持ꎻ又如ꎬ实行区政一体化治理体制的开发区(镇街)ꎬ应按照属地管理和责权对应原则ꎬ由区政府主要负责社区管理的总体规划㊁统筹㊁指导和监督ꎮ３.协同性治理的实践场域 不论是公共部门还是私人部门ꎬ没有一个个体行动者能够拥有解决综合㊁动态㊁多样性问题所需要的全部知识与信息ꎬ也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具ꎮ ⑤２０世纪８０年代以来ꎬ我国的治理架构逐渐从 压力型体制 向 民主合作型体制 转变⑥ꎮ伴随着我国 放管服 改革在政府机构和行政体制中的纵深推进ꎬ由政党引领的政府㊁市场㊁社会多方力量 协同性治理 的架构已经开始形成ꎮ十八大以来ꎬ由 发展型政府 向 服务型政府 的转变㊁由 管理 向 治理 的转变呈现了我国国家治理理念和治理方式的同步进化ꎮ具体表现在开发区治理体制层面ꎬ开发区在保持权力结构及其运行方式相对稳定的同时ꎬ其治理权力也实现了从 行政一元 到 多元共治 的转型ꎬ分布在政府㊁权威管理机构㊁开发区及社会主体之中的治理权力ꎬ根据体制内外部各要素的流动适时调整利益关系ꎬ整合开发区治理共同体的利益ꎬ给予了社会主体更多的实践空间ꎮ(二)治理主体:效能政府㊁能动市场与自主社会开发区作为多重利益的主体博弈场域(图１)ꎬ其权力关系的型构受制于央地政府的纵向博弈㊁开发区与地方政府的博弈㊁管委会与开发区的博弈以及社会与企业的博弈ꎬ多重利益主体之间的相互博弈构成了开发区基本的社会经济关系ꎬ博弈中各大利益相关者则是治理体制改革动力机制中的受益者与推动者ꎮ然而ꎬ各主体之间因其逐利最大化的自发性ꎬ因利益分化而出现的利益差别㊁利益结构重组导致矛盾冲突在所难免ꎮ治理主体从博弈走向共存㊁从扩散走向吸融是现代化治理的应有之义ꎬ基本的解决路径是在结构㊁制度与行动者的维度上对 政府 市场 社会 三者的关系进行重构ꎮ１.效能政府:权力关系的制度型构在经历了开发区初创㊁二次创业与转型升级的生命周期演化后ꎬ开发区管委会面临着身份的合法性与存在的必要性双重危机ꎮ一方面ꎬ作为地方政府竞争和 政治锦标赛 博弈的重要工具ꎬ开发区管委会充当了 经济先锋队 的角色ꎮ⑦由于法理上没有明确的地位ꎬ开发区管委会只作为临时派出机构的尴尬定位２４㊀哲学社会科学版㊀２０２２ ６㊀㊀①道格拉斯 Ｃ.诺斯:«经济史中的结构与变迁»ꎬ上海三联书店１９９１年版ꎮ㊀㊀②沈承诚:«论经济性特区治理体制变革失序的 核心行动者 逻辑»ꎬ«学习与探索»２０１５年第１期ꎬ第４９－５４页ꎮ㊀㊀③王玉凯等:«中国行政体制改革３０年回顾与展望»ꎬ北京人民出版社２００８年版ꎬ第３７页ꎮ㊀㊀④徐晓明:«向开发区下放行政权力法律问题研究»ꎬ«天津行政学院学报»２０１６年第５期ꎬ第８３－８９页ꎮ㊀㊀⑤盖伊 彼得斯:«政府未来的治理模式»ꎬ中国人民大学出版社２００１年版ꎬ第２１１页ꎮ㊀㊀⑥荣敬本等:«从压力型体制向民主合作体制的转变»ꎬ中央编译出版社１９９８年版ꎮ㊀㊀⑦吴金群:«网络抑或统合:开发区管委会体制下的府际关系研究»ꎬ«政治学研究»２０１９年第５期ꎬ第９７－１０８页ꎮ图１ 开发区面临的多重利益主体博弈使得其长期处于体制上的 悬浮 状态ꎬ以 嵌入 的形式置于 小三角 的架构之中ꎮ另一方面ꎬ在我国既有宪制框架下ꎬ开发区管委会设立的初衷是在作为一级地方人民政府的派出机构ꎬ管理开发区的建设和运营ꎮ在开发区发展过程中ꎬ管委会自下而上地进行资源摄取ꎬ开发区由此在二次创业与扩容时期获得了大量经济管理的权力ꎬ其社会管理职能的扩容则进一步呈现出其与普通地方政府趋同的走势ꎮ这就导致开发区管委会面临着必要性危机:即是否需要取消开发区管委会ꎬ以一级地方政府直接代替管委会ꎬ从而减少权力资源的垂直筛滤ꎮ服务型政府的建设能够给予开发区管委会治理和改革的法理支撑与制度空间ꎮ首先ꎬ要在法律上明确开发区管委会的独立地位ꎬ这是解决管委会职能膨胀导致定位模糊的根本办法ꎮ开发区管委会必须厘清与行政区和地方政府的关系ꎬ减少自身职能与地方政府职能的重叠和交叉ꎬ要避免外部行政体制所带来的干扰ꎬ让开发区管委会 名正言顺 泾渭分明 地进行建设与开发ꎮ比如ꎬ南京高新区管委会将部分公共事务管理职能㊁行政审批权限和部分经济职能归还给地方政府ꎮ其次ꎬ在管委会与行政区分离的基础上ꎬ细化开发区管委会内部组织结构㊁权力配置与权力关系ꎬ保障开发区管委会的权威性㊁连续性和有效性ꎬ为开发区管委会向自治组织发展提供条件ꎮ２.能动市场:市场机制渐进走向成熟在治理现代化的推进过程中ꎬ市场机制是开发区治理改革最重要的动力主体ꎬ必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用ꎮ作为对外开放的重要载体ꎬ开发区市场环境的研判势必面临着国际国内两个大环境ꎮ从经济循环环境的角度来看ꎬ２００１年底我国正式加入世界贸易组织ꎬ在经济开放发展的初始阶段ꎬ我国开发区遵循以 外循环 为主的经济发展模式ꎮ然而ꎬ随着经济逆全球化趋势的逐渐显现ꎬ金融危机的冲击以及国际产业的转移升级ꎬ我国开发区逐步开始探索从以 外循环 为主的经济发展模式向经济 双循坏 模式转轨ꎮ从国内经济发展的驱动要素转变来看ꎬ中共十八届五中全会上提出 创新是引领发展的第一动力 ꎬ从 要素驱动发展模式 向 创新驱动发展模式 转变已经成为我国发展高质量经济的重要共识ꎮ开发区作为国家创新驱动发展战略的科技创新 孵化器 ꎬ为国家寻求核心竞争力创造契机的同时ꎬ其科技原创能力㊁创新成果转换能力与产权机制保障能力也面临着转型升级的挑战ꎮ开发区作为区域内集聚各种创新资源㊁要素和人才的平台ꎬ要依靠市场机制对内部运行进行调节ꎬ通过招募基金管理与运营公司㊁团队推动公私合作ꎬ在区域内建立 政产学研用一体化 的创新要素导入模式ꎮ具体来说ꎬ应链接区域内创新体系中的主要载体ꎬ构建组织紧密的产业集群ꎮ对于产业开发㊁集成创新㊁研发培育等系列创新活动提供 全链条覆盖 的智能化服务ꎬ形成以市场需求为导向的产业技术转移路径ꎬ产生主体㊁客体以及第三方平台利益共享㊁风险共担的机制ꎮ３４ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度。
开发区经济社会发展国土空间瓶颈及破解路径研究
题ꎮ 随着城市规模的不断扩张ꎬ 这些问题在一定程度
１ ３ 国土空间强度控制瓶颈
上阻碍了新北区的发展、 影响了城市的形象ꎮ
国土空间强度控制瓶颈是指ꎬ 当一个行政区域国
在空间布局上ꎬ 部分建设用地利用结构与布局不
土开发强度达到某一强度临界点之后ꎬ 继续增加建设
合理ꎮ 在新北区中心区域ꎬ 工业用地与商业用地、 住
日益严峻的国土空间瓶颈制约ꎮ 本文系统分析了开发区经济社会发展国土空间瓶颈的内涵与表征ꎬ 进而以常州新
北区为例ꎬ 研究了开发区经济社会发展进程中所面临的国土空间瓶颈并据此提出了相应的破解路径ꎮ 结果表明:
开发区经济社会发展国土空间瓶颈大体呈现为数量规模、 空间布局和强度控制 ３ 类表征ꎮ 在成因上ꎬ 规划空间不
开发区在面临国土空间瓶颈压力的同时ꎬ 区域内
作为国务院批准成立的首批国家级高新区之一ꎬ
区存在容积率低ꎬ 人 均 建 设 用 地 高 等 情 况ꎮ 基 于 此
新北区发展较早ꎬ 在经济快速发展时存在一些规划前
点ꎬ 可以通过建立和落实多种相关制度ꎬ 引导低效、
瞻性不足、 空间管制 不 到 位、 空 间 布 局 不 合 理 等 问
４ 开发区经济社会发展空间瓶颈破局路径
构建
超过 ３０％的警戒线ꎮ
基于常州新北区经济社会发展国土空间瓶颈的主
重ꎮ 在新北区 １０ 个镇和街道中ꎬ 国土开发强度最高
开发区ꎬ 在经济社会发展背景下ꎬ 城乡建设用地空间
新北区国土开发强度无论是现状还是规划台账ꎬ 均已
新北区各镇和街道开发强度不均衡、 两极分化严
土地开发强度指行政区域内建设用地占整个区域
强度达到 ３０％即是警戒线ꎬ 超过该强度则会使人的生
破该临界值ꎮ
经济技术开发区对区域经济发展的推动意义
本文共分为引言、文献综述、实证分析、案例研究和结论五个部分。
02
经济技术开发区概述
经济技术开发区的定义
• 指在某一区域内，通过划定特定的土地和海域，并 投入资金、技术和人才等资源，以发展工业、科技 、服务业等经济产业为主要目的而建设的特定区域 。
经济技术开发区的类型
根据不同的划分标准，经济技术开发区可以分为多种类型。 例如，根据产业定位和功能特点，经济技术开发区可以分为 产业开发区、科技研发区、现代服务业区等。
企业创新能力不足
虽然国家级经济技术开发区拥有一定数量的高新技术企业，但整体 上企业创新能力仍显不足。
经济技术开发区面临的挑战
产业升级转型
随着经济转型升级的推进，国家级经济技术开发区需要加快产业 升级转型的步伐，向高端制造业、现代服务业等高附加值领域拓 展。
环保压力加大
近年来，国家对环保治理的重视程度日益提高，国家级经济技术 开发区需要加大环保投入，推动绿色低碳发展。
01
人才集聚
经济技术开发区吸引了大批优秀人才和企业家的关注和入驻，为区域
经济发展提供了人才保障。
02
人才培养
开发区内的教育和培训资源丰富，为人才提供专业技能和知识更新，
培养出更多适应经济发展需求的高素质人才。
03
人才效应
优秀的人才和企业聚集在一起，形成良性竞争和合作氛围，进一步提
升区域经济发展活力和竞争力。
04
经济技术开发区的发展现状 及问题
经济技术开发区的发展现状
国家级经济技术开发区
我国现有国家级经济技术开发区数量不断增加，其中包 括东部沿海地区、中西部地区以及东北地区等。
产业集聚
各国家级经济技术开发区根据当地资源禀赋和产业基础 ，形成了具有特色的产业集聚区，如高端装备制造、生 物医药、新能源等。
经济技术开发区转型问题研究——以青岛经济技术开发区为例
体 制优势 和综 合投 资环境 优势转 变 。
三 型提供 契机 以青 岛经济技术开发 区为例 （ ）金融危 机给 开发 区转， 以 外 向 型 经 受 全球 金融危 机影 响
任海军 王振 宙
兰州大学经济学院
甘肃 兰州
Hale Waihona Puke ７ ０ ０ ３０ ０本文 是 ２ ０ ０ ７年 国 家社 科 规 划项 目 《 筹 区域 发展 战略 背景 下 的 西 部 区域 发展 “ 统 自生 能 力” 研 究》 （７ Ｊ０ ６ 的 阶段 性 成 果 。 ０ ＢＬ ５ ） 【 章摘 要 】 文 受 全球 金 融危 机 的影 响 ， 以外 向型 经济 为主导 的 经 济开 发 区受到 极 大冲 击 。 飞地 式经 济和拼 凑 式 经 济越 来越 不 具 有 可持 续性 ，经 济 开 发 区发展 面 临新 的路 径 选择 。 本文 通 过 对 青 岛经 济技 术 开 发
第 一 ， 发 区 ＧＤＰ占所 在 城 市 的 Ｇ 开 ＤＰ比 重 大 ，对 中 央 和 地 方 财 政 贡 献 大 。第 二 ， 合 同外 资总额 增幅 、进 出 口总 额增 幅等 数 值均高 于 国家平 均水平 。第 三 ，开发 区经 济增 长 效率 远 高于 国家平 均 水平 。 第 四 ，开 发 区促进 了国家 高新 技术产业 发 展 。 的发展 。２ ０ 年经济 开发 区内高新 技术 ０８ ２ 年建 设的实－￣ 究，总结 了开发区 ５ ｉ ， ｍ 产 业产值 已占全国高 新技术 产业 产值 的 三 青 岛经 济技 术 开发 区转 型趋 势 转 型 的趋 势并提 出 了一 些设 想 和 建 议 。 ４ ９ ０． ％，为 高端产 品打人 国 际市场起 到 的 实 证 分 析 了积极作用 。如表 ｌ 示 。 所 青 岛开 发区 １ ８ 年经 国务 院批准 动 ９４ 【 关键 词 】 工 兴 建 ，经 过 ２ 年 的 建 设 ，经 济 社 会取 ５ 转 型 ；产 业 集 群 ；生 态工 业 园 区 ；经 营 二 、经济 技术 开 发 区转 型原 因分析 得 了飞速 发展 。第 一 、综 合经济 实力不 城 市 （ ）土地 空间和环 境容 量 问题 “ 迫” 断 增 强 ， 要 经济 指标 连 续 十余年 持 续 一 逼 主 经 济 技 术 开 发 区概 述 开 发 区转 型 快 速增 长。第 二 、招商 引资和项 目建设 开 发 区是 以有 限的土地 空 间和 环境 成 效显 著。第 三 、主导产业 的主体 框架 （ ）经济技 术开发 区发 展现状 一 经 济技 术开 发 区是指在 开放 城市 划 容量 为基 本载 体进行开 发建设 的 ， 土地 基 本形 成 ，集群 产值 占规模 工业总 产值 定 ｒ 较 小 的 区 域 ， 集 中 力 量 建 设 完 善 是开 发 区最 具有 活力 、最有 增值潜 力 的 的 ７ ％。第 四 、加 快建设 资源节 约型和 一块 ８ 的基 础设施 ，创 建符 合国 际水 准的投 资 重 要 资 产 。 由于 我 国开 发 区 的 土 地 市 场 环境 友好 型生态 城市 ，城市 功能 形象不 环 境 ，通 过 吸 收 利 用 外 资 ，形 成 以 高 新 机 制不完 善加之 受地方 利益驱 动和 房地 断 提 升 。第 五 、不 断 深 化 行 政 制 度 改革 ， 技术 产业为 主 的现代 工业结 构 ，成 为所 产 热的影 响 ，各 级政府 纷纷设 立各 类开 投 资 软 环 境 持 续 改 善 。 开 发 区 转 型 趋 势 在城市 及周 围地 区 发展对 外经济 贸易 的 发 区 ，大 量 圈 占耕 地 ， 出 现 了 “ 发 区 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 ： 开 重点 区域 （ 以下 简称 开 发 区 ） 。自 ｌ ８ 年 热 ” ９４ 。造成 了开 发区 土地 开 发 利用 效益 （ ）发展 产业集群 ，由单纯 出口加工 区 一 以来 ， 开 发区发展 先后经历 了创新 和探 低 ，土地投入 产 出效率 远低于 发达 国家 向研 发制造 基地转 型 索期 、高速 增 长期 、稳定 发展期 等 发展 和 地 区 平 均 水 平 等 一 系 列 问 题 。 因 此 ， 实施 以产业 集群化 发展 为主 的经济 阶段 。经过 ２ ５年的探 索创 新 ， 发 区正 要加 强开 发区用地 管理 ，促进 土地 集约 战 略 ，是 现代 区域经济 发展 的一项 重大 开 步 人 “ 开 发 区 时 代 ”和 “ 略 转 型 期 ” 利 用 。 后 战 ， 战 略举 措 ，也 是 提 升 区 域 核 心 竞 争 力 的 走 向 以 整 合 化 、 规 范 化 、 生 态 化 、 低 碳 （ ）政 策 优势 逐 渐淡 化 迫使 开 发 区转 有 效手段 。产业 集群 可 以促 使企业 加大 二 化等为 主要 特征 的发展 模式 。开 发 区转 型 研 发投入 ， 泛吸 引各种技 术人 才 ， 广 通过 型有 利于 再 造开 发 区 发展 的新 优 势 ， 形 开 发 区 的 实 质 是 “ 个 政 策 性 概 建立 研发 中心 、设计 中心和 工程技 术 中 一 成强大 的 自生能 力 ，引领 中国经 济创新 念” ，通过给政 策获得 先行先试 权 ，成为 心 推 进 技 术 进 步 。 青 岛 开 发 区 按 照 “ 龙 型 、跨 越 式 发 展 。 新体制 环境最 容易 生成 的区域 ，为规避 头项 日 产业链一 产业 集群一研 发制造 （ ）经 济技术 开发 区的重 要性 二 新 旧体 制 直 接 碰 撞 提 供 了 宝 贵 的 时 间 错 基 地 ” 的 发 展 思 路 ， 形 成 家 电 电子 、 石 开 发区作 为发展 外 向型 经济 的重要 位 机 会 与 活 动 空 间 ，大 大 降 低 了 改 革 代 化 、汽车 、造船 、海洋 工程 、港 口六大 在 世 窗 口 ，是 促 进 区域 经 济 发 展 的 强 有 力 的 价 。我 国 加 人 Ｗ ＴＯ 之 后 ， 市 场 准 人 、 产 业 集 群 ， 顺 利 完 成 了 从 单 纯 的 “ 界 助推器 ，是 推动 国家高 新技 术产业 发展 税 费 征 收 等 各 方 面 内 外 资 政 策 要 求 平 加 工 车 间 ” 加 速 向 拥 有 完 整 产 业 链 的 的核心 区域 ，是我 国价值 链 中具有 良好 等 ，开 发 区 在 享 受 政 策 方 面 不 再 具 有 优 “ 发 制 造 基 地 ”转 型 ， 成 了 张 力 巨 大 研 形 的扩 散 、示 范 和推 动 作用 的 重要 环 节 。 势 ， 因 此 开 发 区 必 须 走 出 政 策 依 赖 ， 向 的产业 集群 。２ ０ ０ ９年 １ ～９月份 ，青 岛开 发 区六 大产业 集群 完成 产值 ｌ ｌ ８ 亿元 ， ｌ 表 １ ４家国家级经济技术开发区主要经济指标及 占国家经济指标百分比表 ：５ 总量 占区属规模 工业 的 ７ ％，同比增 长 ８ 国内生产 总值 工业增加值 税收收入 进 出口总额 外商实际投资 ２ ．７ ６ ８ ％，拉 动规模 工业 增速 ２ ０个 百分 （ 民币） 人 （ 民币） 人 （ 民币） 人 （ 美元 ） （ 美元） 点。 ２ ｏ ６ ０１ ５ ４ ８ ０ ４ ６ ． ８ ． ４ ５ ． ８ ７ ７ ８ ５ ７ ． ９ ３ ０ ３ ６ １ ６ ． ３ １ ． １ ８． ２ ５ ３ 。 ３ ． ３ ６ ２ １ ４２ ３ ２３ ２．
对开发区管理体制改革的思考
对开发区管理体制改革的思考●孙书恒【期刊名称】中国机构改革与管理【年(卷),期】2016(000)008【总页数】2一、开发区的主要管理模式及利弊分析目前国内的各类开发区名目繁多，本文主要讨论的是省级以上经济开发区、高新技术产业开发区、综合保税区（保税港区）。
从管理模式看，主要有三类。
1.管委会模式。
大多数开发区设立了管委会，作为政府的派出机构，依法行使政府赋予的经济管理权限和行政管理职能。
同时，税务、国土等部门在开发区设置派驻机构，所在地的县级政府配合做好相关工作。
为便于协调，一般情况下，所在地政府负责人进入管委会领导班子交叉任职。
这种模式的优点，管委会作为政府派出机构，设置比较规范，对外协调力度大。
不足之处在于，管理机构规模较大、人员较多，传统行政管理体制逐渐固化，行政成本较高；大量社会事务，如征地拆迁、医疗教育保障等，离不开当地政府支持，管委会与所在地政府之间协调难度大。
2.属地化合署办公管理模式。
这一模式主要依托所在地政府管理，管委会一般与所在地政府合署或按政府内部机构设置，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管委会与政府领导班子交叉任职加以解决。
这种模式的优点，当地政府直接参与开发区工作，协调环节少，工作效率高，机构精简，行政成本较低；不足之处在于，开发区与属地利益混为一体，不利于开发区轻装上阵、独立运行，对外协调力度弱。
3.企业型的市场主导模式。
设立国有开发公司或依托民营企业，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担有限的公共服务责任。
地方政府赋予企业化管理主体一定的开发权限，本质上是把功能区作为平等的市场经济主体对待，使其运营在相对规范的企业制度框架下展开。
这种模式的优点，靠市场机制调节，与政府主导型的模式相比，效率更高，节约行政成本；不足之处在于，开发公司本身不具有行政管理职能，管理效力有限，同时受经济发展周期、企业管理水平等因素影响，一定条件下有产生较大规模债务的风险，影响开发区健康持续稳定发展。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
开发区开发模式研究＊孙卓然 李正图(安徽省淮南市规划设计研究院 232035;上海社会科学院经济研究所 200020) 内容摘要:20世纪50年代以来,随着开发区的蓬勃发展,国外展开了开发区开发模式的研究和探索,总结出了开发区模式、开发区空间布局模式、土地一级开发模式和土地二级开发模式;20世纪80年代以来,随着中国改革开放和开发区的建立,国内总结出了中国特色的开发区模式、开发区管理体制模式、开发区运营模式和开发区形态模式。
这些研究从不同的侧面、不同的角度对开发区的开发运营模式进行了概括和总结。
在前人研究的基础上,我们将展开对开发区开发模式的综合性、整体性的研究,一是把以上关于开发区开发运营模式的八个方面的内容按照开发区开发规律(自然历史过程)整合在一起,进而形成对开发区开发运营模式的完整内容的全面系统地概括;二是从开发背景、开发什么、谁来开发、开发过程和开发成就等全方位视角全面、统筹地概括出开发区的开发模式。
在这种全面概括的基础上,本文进一步研究了继续完善当前及今后我国开发区开发模式并推动我国各类开发区持续、健康、快速发展过程中开发区政府机构和开发公司应当采取的举措和战略取向。
关键词:开发区 开发模式 国际化中图分类号:F294.9 文献标识码:A 文章编号:1005-1309(2011)5-0025-007 20世纪50年代以来,随着开发区的蓬勃发展,国外展开了开发区开发模式的研究和探索;20世纪80年代以来,随着中国改革开放和开发区的建立,国内也进行了这一问题的研究和探索。
这些研究和探索从不同的层面、不同的角度对开发区开发模式进行了概括和总结,在前人研究的基础上,我们将展开对开发区开发模式的综合性、整体性的研究。
一、国外关于开发区开发模式的探索 国外学者关于开发区开发模式研究的理论来源是开发区的建设和实践。
国外开发区的建设最早可以追溯到公元前10世纪古代地中海沿岸的亚洲西南部(位于今叙利亚和黎巴嫩境内)的腓尼基(P h o e n i c i a),善于航海和经商的腓尼基人将其南部海港提尔及其北非殖民地迦太基划为特殊商业贸易地区。
从16世纪开始,随着资本主义生产方式在地中海沿岸的兴起,人类经济发展史上出收稿日期:2011-03-10＊本文是上海市哲学社会科学规划办一般课题项目,(批准号:2009B J B009)“浦东开发公司模式研究”的阶段性成果。
现了以自由港、自由贸易区为特征的开发区形态,主要从事对外贸易和转口贸易。
世界上最早以自由港正式命名的开发区是1547年意大利创建的热那亚湾雷格亨(今里窝那)港。
17～18世纪,意大利的威尼斯(1661年)、法国的马赛(1669年)、西班牙的直布罗陀(1705年)等自由港或自由贸易区相继开发。
19世纪,丹麦的哥本哈根、葡萄牙的波尔图、德国的不来梅和汉堡(1882年)等城市先后被宣布为自由港或划出一部分地方为自由贸易区。
20世纪初,瑞士、希腊、瑞典等国相继设立自由港或自由贸易区,美国也从1934年开始在沿海地区建立自由贸易区和具有自由港特征的对外贸易区。
1948年巴拿马开发了科隆自由贸易区。
现代开发区的建设是从20世纪中叶开始的,以美国硅谷为标志。
据有关资料,截至20世纪中叶,全世界有26个国家和地区设立了75个自由港和自由贸易区。
在这些开发区的建设过程中,逐步形成了不同层面的开发模式。
(一)开发区形态模式一是S c i e n c e p a r k,名称有孵化器(I n c u b a t o r)、科学园(S c i e n c e P a r k)、科技工业园(H i g h-T e c h P a r k)、高技术产品出口加工区、高技术集聚区(H i g h-T e c hC l u s t e r i n g)、技术城(T e c h n o p o l i s)等。
S c i e n c e p a r k以研发为主,入驻的客户主要是研发机构、技术性公司、科技创业企业、企业孵化器等。
如美国的北卡三角科技园、法国尼斯的索非亚科技园、新加坡科技园。
二是I n d u s t r i a l p a r k,主要以工业企业为主,如新加坡的裕廊工业园区。
现实中的开发区大多是混合型的,既有S c i e n c e p a r k的成分,也有I n d u s t r i a l p a r k的内容。
(二)开发的空间布局模式(1)据点开发模式:选择优势区位作为开发重点,进行集中投入,促进生产要素和经济活动在此集聚,逐步带动周边的发展,又称增长极开发模式。
(2)点轴开发模式:在若干个增长极之间,建立交通网络、动力供给网络、信息传递网络、水源供给网络以及其他各种基础设施,形成商品流、人流、资金流、技术流、信息流的集聚点和通道等,构成点轴空间结构。
点轴开发理论最早由波兰经济家萨伦巴和马利士提出。
(3)网络开发模式:依托点轴体系,通过新旧点轴线的不断交织,在空间上形成—个网络体系,实现开发区的网络开发。
(4)梯度开发模式:利用客观的经济梯度推移机制,首先把经济基础较好、水平相对较高的地区作为开发重点,再依次开发中等发达地区、不发达地区。
(5)跳跃开发模式:即跳出老城、建设新城的开发模式。
(6)反梯度开发模式:资源丰富的落后地区在开放条件下实现经济的起飞与跳跃发展。
(7)T O D(t r a f f i c-o r i e n t e d d e v e l o p m e n t)模式即公共交通导向型开发模式,倡导者是彼得·卡尔罗普,主张把土地的开发利用和公共交通的使用密切联系起来。
(8)S O D(s e r v i c e-o r i e n t e d d e v e l o p m e n t)大型公共设施引导开发模式:通过大型公共服务设施的建设带动周边土地高效有序开发。
(9)E O D(e c o l o g y-o r i e n t e d d e v e l o p m e n t)生态环境引导开发模式:充分保护生态与合理利用生态资源,创造“绿色财富”,带动周边土地的开发。
营造“生活-生产-生态”的“三生”和谐系统。
(三)土地一级开发模式在开发区及其空间布局开发的基础上,接下来是开发区内的土地开发,土地开发可分为一级、二级开发。
土地一级开发主要有两种:(1)以政府为主的模式:通过组建“政府土地发展公司”,由政府提供土地开发启动资金和融资担保(可发行土地开发债券),统一征地、统一开发。
(2)以民间为主,政府辅助支持的模式:由各级政府投资、开发区域所在单位投资、发行土地债券吸收社会投资等方式筹集启动资金组建土地发展股份有限责任公司。
(四)土地二级开发模式———工业地产开发模式在土地一级开发的基础上是各种功能性的房地产的开发,即土地的二级开发,其中最典型的模式是工业地产开发模式,主要有以下四种:工业开发区开发模式、主体企业引导模式、工业地产商模式和综合运作模式。
二、改革开放以来我国对开发区开发模式的探索 我国自改革开放以来,建立了各种类型的开发区。
这些开发区的开发模式,有些内容是直接对国外开发理论和开发区开发模式的模仿和借鉴,但在我国改革开放条件下结合中国特色社会主义市场经济体制改革,也有自己的独创,形成了中国特色的开发区模式。
(一)我国的开发区形态模式经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区和新区是我国改革开放以来形成的中国特色的四种开发区形态模式。
(1)经济特区模式:“经济特区”一词是我国于1979年首先提出,并在深圳、珠海、汕头、厦门、海南等五地加以实施。
经济特区是在国内划定一个区域,在对外经济活动中采取较国内其它地区更加开放和灵活的特殊政策的特定地区,是中国政府允许外国企业或个人以及华侨、港澳台同胞进行投资活动的地区。
我国的经济特区是在邓小平关于中国改革开放100年战略思维框架中的初步尝试。
(2)经济技术开发区模式:1981年经国务院批准在沿海开放城市设立的以发展知识密集型和技术密集型工业为主并实行经济特区的某些较为特殊的优惠政策和措施的特定区域,后来在全国范围内设立。
从发展模式看,以增加区域经济总量为目标,以外资拉动为主导方式,以制造加工业为主导产业。
(3)高新技术开发区模式:指大学、科研机构和工业企业在一定的地区范围内集聚,形成教育、科技、经济和社会同步发展的一些知识密集、技术密集的“教学—科研—生产有机综合体”的产业开发区。
1988年,北京的中关村成为我国第一个国家级高新技术产业开发区。
1998年8月,中国国家高新技术产业化发展计划———“火炬计划”开始实施,在火炬计划的推动下,各地纷纷结合当地特点和条件,积极创办高新技术产业开发区。
1991年以来,国务院先后共批准建立了67个国家高新技术产业开发区。
(4)浦东新区模式:“新区”首创于1990年上海的浦东开发,上海市委、市政府的开发思路是:一是把浦东作为上海的“新区”来开发,不把浦东搞成一个相对独立的经济体,这样既可以解决浦西的城市功能重塑问题,也可以依托浦西的城市功能开发浦东。
二是把浦东作为功能开发区来开发,暨开发开放了浦东也同时推动了整个上海城市空间布局和产业结构的调整。
浦东新区模式创立后,2006年国务院作出了天津滨海新区开发开放的决定,这是浦东新区模式扩展的典型范例。
(二)我国的开发区管理体制模式政府和公司在开发区管理体制中的不同定位和演变形成了中国特色社会主义的开发区管理体制模式,可以归纳为三种基本类型。
(1)开发区与行政区管理合一的准政府的管委会体制:在开发区成立初期,往往由政府授权的开发区管委会对开发区实行封闭式管理,拥有土地划拨、项目审批、干部配置、体制创新等自由裁量权。
经过30多年的探索实践,我国开发区的管理层级大致有三种类型。
一是开发区管委会或管委会加开发公司一级管理,大部分功能单一的中小开发区采取这种管理结构。
二是决策和经营两级管理,主要适用于一区多园的开发区。
开发区有一个负责总体政策和规划的决策管理机构,下面每个园区还有具体的管理和经营机构。
如北京中关村科技园区是由一区五园组成的。
在管理层级上,设立了中关村园区大管委会和各区管委会两级管理机构。
中关村大管委会主要负责总体发展战略、政策、条例和规划的制定,各区的管委会则负责区内具体发展规划、管理和服务。
三是三级管理。
如深圳高技术开发区采取决策、管理和经营服务三个层次。
这种模式主要适用于分散的一区多园开发区。
(2)行政管理与公司化运作并存,包括两种情况:一种是随着开发区的开发过程的深化逐步演变为政府和开发公司并存的“双轨”管理体制。
开发公司在人事、审批(备案)、年度考核等方面接受管委会的监督管理,并在管委会制定的发展框架内进行市场化运作。