建立区域灭火救援协作机制的实践与思考(定稿)

建立区域灭火救援协作机制的实践与思考山东聊城市公安消防支队支队长张文华【摘要】：本文针对当前我国应急救援机制在统一指挥协调、运转协调等方面存在问题的现状，以建立区域灭火救援协作机制为突破口，对区域内军队、政府、企业等各种灭火救援资源进行有效整合，形成“资源共享、优势互补、联动协作”灭火救援新机制的实践，总结了聊城创新灭火救援协作机制的经验做法，并进一步提出如何充实、完善灭火救援协作机制，实现灭火救援行动“统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效”，提高区域内灭火救援能力。

【关键词】：灭火救援协作机制消防部队目前，我国已进入新型工业化、城市化、市场化快速发展阶段，正处于经济社会转型和矛盾凸显期，包括火灾事故在内的各类突发共公事件的发生频率和危害程度呈上升趋势，公共安全形势严峻。

据统计，近来全国每年因自然灾害、社会事故灾害和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，经济损失达6500亿元左右，占GDP总量的6%。

面对突如其来的灾害事故，如何打破政府特别是省政府、军队、企业间的壁垒，在最短时间内调集辖区及周边区域各类救援力量，对救援资源合理调剂，形成合力，提高抢险救援处臵效率，减少灾害事故带来的危害，已成为当前各级政府和应急救援部门亟需解决的问题。

本文就以聊城市建立周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的探索实践为例，针对当前我国当前应急救援机制现状，对建立区域灭火救援协作机制进行分析和探讨。

1. 当前我国应急救援体制的现状1.1 以政府为主导的应急救援管理体制已初步形成灾害事故的高发及其严重的危害性，引起了党中央、国务院非常重视。

2005年4月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，5月至6月，国务院印发了四大类25件专项应急预案，80件部门预案，省、市政府总体应急预案也相继发布；2006年4月，国务院成立应急管理办公室，各县级以上政府部门也相继成立了相应机构。

2005年7月，中央军委印发《中国人民解放军参加抢险救灾条例》，规定军队参加抢险救灾的主要任务，明确指出“军队参加抢险救灾应当在人民政府的统一领导下进行”。

这标志着，我国以政府为主导的军地协调、全社会共同参与的公共应急救援管理体制已初步形成。

1.2 我国应急救援力量构成应急救援力量是处臵突发公共事件，实施应急救援的主体，主要由公共应急救援力量、专业应急救援力量、企业应急救援力量和社会应急救援力量组成。

目前，我国公共应急救援力量主要有公安消防、特警、武警、解放军、预备役民兵。

专业应急救援力量主要有矿山、交通、民航、电力、供水、供气、交通、医疗救护、铁路、地震等十几种救援力量。

企业和社会救援力量主要是各大中型企业专兼职救援队伍和社会志愿者。

1.3 我国应急救援管理体制存在的问题虽然，我国以政府为主导的应急救援管理体制初步形成，但应急救援力量分散于多个部门和领域，这些力量都是分散建设、分散管理，在指挥和协调上往往局限于各自领域，没有建立相互协调与统一指挥的工作机制，很少进行必要的合成训练和演练。

这些应急救援力量分散存在导致了，一方面是应急救援时难以形成合力，甚至出现相互推诿，贻误应急救援处臵的时机；另一方面是资源重复投入和大量闲臵，造成了在单个救援领域内，经费和人力资源短缺，应急救援科研滞后，技术装备和预警、实战能力得不到提高。

2. 聊城周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制的实践2.1 聊城周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制建立的背景2006年10月21日，聊城某热电集团责任有限公司一容积为1000M3的柴油罐爆炸起火，罐内残存的60吨柴油发生猛烈燃烧。

消防支队在接到报警后，迅速调集了城区5个中队和高唐、茌平、冠县、东阿消防中队共20余辆消防车、120余名消防官兵，集中全支队力量进行处臵，但没有取得明显效果。

后来在市政府和省消防总队协调下，先后调集了中原石油勘探局消防支队、聊城输油处、济南军区26集团军陆航七团和济南市消防支队等聊城周边灭火救援力量，很快将大火扑灭。

“10〃21”火灾事故暴露了灭火救援力量薄弱，器材装备落后，单兵处臵重大灾害事故的问题。

“10〃21”火灾后，聊城市林峰海市长批示：要加大对消防工作的资金投入，同时要抓紧建立完善由周边市、部队、油区消防单位组成的消防抢险联动机制，提高应急抢险灭灾能力，确保聊城安全。

根据林峰海市长的批示精神，聊城市公安局分管消防工作的李勇副局长与支队党委一班人从科学发展观的角度对聊城消防工作进行研究，一致认为：区域协作机制的建立，符合当前的国情和消防工作发展的实际，在经济还不宽裕、消防力量投入相对不足的情况下，最大限度地优化整合社会消防资源，能极大地缓解因力量不足带来的灭火救援压力，提高区域防范处臵灾害事故的能力。

依据国务院编发的《国家突发公共事件总体应急预案》和山东省人民政府编发的《山东省特大火灾事故应急救援预案》，以及《聊城市重特大火灾事故处臵应急救援预案》，结合聊城周边区域的灭火救援资源，提出了从制度上建立聊城周边区域协作机制的构想。

经多次到相关单位进行讨论协商，促成了聊城周边区域协作机制的建立。

2006年12月21日，聊城市人民政府邀请济南军区26集团军陆航七团、中原石油勘探局、聊城输油处等单位召开了首届区域协作联勤会议，通过了《聊城周边区域特殊火灾及重特大灾害事故灭火救援协作章程》，签署了《聊城周边区域特殊火灾及重特大灾害事故灭火救援协作协议》。

2.2 聊城周边区域特殊火灾和重大灾害事故应急救援协作机制主要内容根据济南军区26集团军陆航七团、聊城消防支队、中原石油勘探局消防支队、聊城输油处消防队等相关协作单位的消防资源实际，针对聊城周边区域特点，在广泛了解、探讨的基础上，协作各方的主要领导及专家通过协商，联合制定了《聊城周边区域特殊火灾及重大灾害事故灭火救援协作章程》。

《章程》规定，区域协作是按照“资源共享、优势互补、联动协作”的宗旨和“自愿平等、互利互惠”的原则成立的协约式团体组织，优化整合人员装备资源，拓展消防救援范围和服务职能，发挥整体器材装备的联合作战优势，建立规范高效的灭火救援协作机制，实现聊城周边区域“灭大火、救大灾”的目标。

建立由各成员单位主要领导轮流担任联勤会议主席的协作区联勤会议制度，轮值时间从本届联勤会议开始至下届会议召开时止，轮值单位由成员单位轮流担任。

各成员单位在本单位内部成立相应组织，确定一名主要领导分管，设一名联络员负责具体事务运作。

联勤会议每年度举办一次，主要总结上年度协作工作运行情况，制定下年度协作工作规划，修改完善协作章程，编制总体预案和单体预案。

灭火救援预案联合演练每年不少于一次，以提高区域协作单位的协同作战能力。

联合作战行动指令由联勤会议主席下达，协作单位接到协作指令后，根据救援类别、属地单位面临的主要困难及灾害规模派出精干充足的专业力量和性能优良的车辆装备进行增援。

成立重特大灾害事故处臵应急救援专家组，定期开展业务交流、战例研讨与技术培训活动，提高协作单位灭火救援指挥能力。

按照“就地补给为主，协作单位供应为辅”的原则，协作单位制定了联合作战后勤保障方案，明确了作战行动中所需通信工具、灭火剂、油料、饮食、救护的保障方式。

统一建立了新闻发言人制度，由联勤会议主席或授权发布。

为表彰在联合作战中做出重大贡献的单位和个人，属地单位将按照当地实际呈报当地政府或公安机关予以奖励。

3. 对建立区域灭火救援协作机制的思考3.1 建立区域灭火救援协作机制的意义由于，我国应急救援管理体制是实行政府主导下，各种救援力量相互独立存在的模式，缺少综合应急救援力量，在应急救援力量建设、调度指挥、协调作战方面存在许多问题。

建立区域灭火救援协作机制是对我国应急救援管理体制进行改革的一次有效尝试，必将对我国应急救援体制改革产生深远影响。

通过聊城区域灭火救援协作机制的实践，我们认为区域协作机制的建立，实现了与周边区域灭火救援资源共享、优势互补，对于在聊城经济还不富裕的情况下，缓解现有装备不足的矛盾，做好聊城周边区域重特大灾害事故处臵工作必将发挥重要作用。

3.1.1 战斗力将得到显著提升从器材装备资源的增加上讲，聊城支队现有各类执勤车辆41台，而中原石油勘探局消防支队有各种消防车辆72台，聊城输油处和陆航团共有3部泡沫消防车及2部大功率水罐消防车，总数相当于聊城的灭火救援力量的2倍，并且多数车辆是针对扑灭油罐火灾而配备，对特殊火灾的扑救和处臵上更加专业、先进和配套。

协作机制创立后，新增灭火救援资源必将对灭火救援能力的提高起到重要作用。

3.1.2 灭火救援响应时间将大大缩短聊城有着南北狭长的地域特点，以莘县为例，莘县古云镇分布着中原油田的上千个油井，几十个规模不等的私营炼油厂、储油区，是极易发生化工火灾的区域，距公安消防中队80余公里，距聊城输油处消防队仅有20公里，距中原石油勘探局消防队不足10公里。

火灾发生后，莘县公安消防中队到达现场需用时1.5小时左右，经常发生因路途远、到场时间迟而失去最佳灭火时机的情况，造成不应有的损失。

协作组织成立后，聊城输油处消防队主动承担了莘县南半部的灭火救援任务，在缓解莘县消防中队灭火压力的同时，缩短了响应时间1个多小时。

发生重特大火灾需联合作战时，中原石油勘探局的消防力量将快于聊城支队的增援力量，对赢得灭火时间、捕捉最佳战机，尽快消灭火灾将起到至关重要的作用，为维护当地经济稳定和人民生命财产的安全发挥积极的作用。

3.1.3 灭火救援指挥能力（专家资源）将显著提升协作成员单位因各自保卫对象的不同而各有所长，对不同类型灾害事故的处臵各有优势，其他三家协作单位对于扑灭油类火灾及处臵特殊灾害事故有着丰富的指挥经验和专业理论，尤其是中原石油勘探局的专家们有着多次指挥处臵井喷火灾、油罐火灾等特殊火灾的经验，参加过油田系统组织的各类大型特殊火灾的专业培训，组织过多次特殊火灾的战例演讨，通过交流协作，将会使聊城支队在扑救各类大型火灾时的指挥能力得到极大的提高。

3.2形成协作团体的灭火救援合力提高灭火救援处置效率3.2.1 加强灭火救援预案的制定和演练灭火救援是一项社会性工作，涉及面广，情况复杂，在参战力量互不隶属的情况下，如事前没有制定科学、综合、具有指导性和可操作的应急救援预案，并经常组织演练，则难以有效处臵事故。

预案制定要求分总体预案和个体预案，在总体预案中，要明确各协作单位的职责和任务，应急响应和应急保障等，以便协同作战；在个体预案中，要以周边区域内重大火灾事故源为对象，有针对性地制定适应于该事故源的灭火救援预案，以及协作单位救援力量的分工与配合。

各类灭火救援预案都应从最复杂、最不利的情况出发，并在一定的作业条件下定期组织模拟实战演练，确定各类条件下参战单位和力量，明确任务、方法、程序和注意事项，明确组织指挥和协同关系。