推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究

推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究财政部财政科学研究所　贾　康　马衍伟 国家“十一五”规划所提出的区分主体功能区的发展思路,对于我国促进区域协调和增长方式转变具有重大意义。

所谓主体功能区是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等,按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元。

“十一五”规划纲要指出,根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构,实施分类管理的区域政策。

为落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的编制全国主体功能区规划,明确主体功能区范围、功能定位、发展方向和区域政策的任务,《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号)文件明确提出:实现主体功能区定位要调整完善财政政策,以实现基本公共服务均等化为目标,完善中央和省以下财政转移支付制度,重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付,逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。

由此可见,党中央、国务院已经把财税政策看做是推动我国主体功能区协调发展的一个重要政策工具和杠杆。

在此背景下,国内学术界已开始对中国推进。

有专家,以完善资源环境政策体系为辅助目标,去设计财税政策工具框架体系;还有专家提出了区别优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的财政政策中长期目标设想。

①这些见解和主张观点具有新意,使我们深受启发。

本文在对政府财税政策推动主体功能区协调发展进行理论分析的基础上,试图较为全面而系统地提出我国主体功能区协调发展的财税政策总体思路、政策机制和配套设计。

一、政府财税政策推动主体功能区协调发展的理论分析区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题,与之相伴随的“硬币的另一面”则是地区差距这一世界各国普遍存在的问题。

控制区域差异扩大、实现区域协调发展的困难主要集中在市场与政府两者之间关系的正确处理上。

①参见李守信在中日促进区域协调发展的财政政策研讨会上的总结发言,国家发改委网站,2007年8月6日。

一般来说,在经济发展初期,生产技术差异不大,市场机制的作用有限,区域差距并不显著扩大。

当经济进入快速发展时期,市场机制的作用使要素数量和质量的差别及其放大效应凸显,政府又多是选择促进发展的战略,差距的扩大难以避免。

当经济发展步入高水平平台,要素流动的屏障基本消除,市场机制的完善和补充又可以减弱其负面作用,前一发展阶段所造成的区域差距扩大导致的社会问题这时又已引起政府的重视,政府也积累起相当的财力致力于区域协调发展,于是区域差距可能缩小。

上述综合作用的结果在直角度标系上会表现为地区差异从扩大到缩小演变的一条“倒U曲线”。

世界各国区域经济发展的历程和经验表明,在区域差异扩大和弥合的过程中,市场机制和政府政策都在发挥着重要作用。

市场机制作用下的要素流动,既可以扩大差异,也可以缩小差距,但主要体现为使要素向直接效益最高的区位流动而扩大差距,单纯通过市场机制实现区域协调发展,通常是不可能的。

政府政策的作用在于根据市场机制的作用情况,适时弥补市场的缺陷,实现市场机制与政府调节的有机结合和相互补充。

如果政策选择正确,能够实现与市场机制的互补和互动,可促进区域协调发展;反之,也可能导致区域发展差异的扩大。

由此可见,区域协调发展的机制实际上就是在市场机制作用基础上政府政策的选择性调节机制。

以亚当・斯密为代表的古典经济学基于统一的开放市场和边际报酬递减的假设,对市场经济持乐观态度,认为在市场机制的驱动下,生产要素自由流动会使区域间要素价格趋于一致,从而使区域间的差距自动消缩。

新古典经济学则认为在市场经济及“二元经济”条件下,区域经济(增长)发展必然伴随着发达地区与欠发达地区的非均衡(增长)发展,市场机制并不能使区域间的差距自动消失。

1974年诺贝尔经济学奖得主冈纳・缪尔达尔认为,发展中国家在发展过程中,因各地区的自然及外部影响要素不同,就会出现地区间的不平衡,这种不平衡在“循环累积因果关系”的作用下不断加强,使得较先进的地区进一步发展,而落后地区更加落后。

这是由于发达地区要素生产率高,价格高,不发达地区的生产要素就流向发达地区,而对生产要素(特别是对劳动力)的吸收是有选择性的,这样,经济发展的过程实际上是落后地区高质量的生产要素不断流失并向发达地区集聚的过程。

这被其称为“倒流效应”。

随着贫穷引起要素“倒流”,贫困地区就更贫困,而更贫困就更“倒流”,循环累积,应采取非均衡发展战略,,优先发展这些地区,求得高的投资效率和较快的发展,但地区间差距不能太大,必须由政府制定相应的政策和措施,刺激和帮助落后地区快速发展,以避免“循环累积因果关系”的影响,防止两极分化。

新经济地理理论认为,经济要素的自由流动及流动方向并非像新古典增长理论所假设的那样,仅受由稀缺性所决定的价格影响,除此之外,还受制度性障碍以及其他因素的影响。

如劳动力的流向除受工资待遇影响外,还受制度、文化差异、就业信息成本和社会环境等因素影响;资本也非总是从剩余地流向稀缺地,其流向会受到产业聚集和外部性所形成的递增收益效应的影响。

因此,要素的自由流动并不会自动纠正区域发散趋势,亦即不能自动纠正区域间发展的差距。

政府的政策和制度会影响要素流动方向,不同的区域政策和制度,会导致区域的不同发展。

因此,大国要使区域经济协调发展,制定适当的区域政策并使之法律化以保障其实施就尤为重要。

新制度学派将制度要素引入到区域经济分析之中,认为政府干预是导致空间转移的主要力量,①政府可以选定应当支持的部门,并由这些部门的分布来影响区域经济的空间结构,提高地区经济竞争力,改善地区贸易结构。

为此,国家应通过财政政策进行转移支付,帮助落后地区发展,缩小地区差距。

总而言之,除古典学派自由放任主义的主张之外,各类见仁见智的学术见解,一般都不否认政府调节区域差距、协调区域发展的必要性。

而区域财税政策便是政府为满足社会公共需要而对一部分社会产品进行集中分配所采取的宏观调控措施,作为一种与投资、消费和就业有关的信号,通过影响经济主体的行为,最终引导资源、要素和产品在区域之间重新调整,以缩小由于资源禀赋、历史原因及市场机制自发作用而形成的地区经济差距。

因此,区域财税政策对于区域经济的干预不是取代市场,而是在市场调节的基础上,针对市场机制在区域经济发展中的失灵领域进行调节和引导,是旨在发挥政府和市场两种手段的长处,保持发达地区经济持续增长、促进落后地区经济发展、实现区域经济协调的重要工具。

有效的区域政策要求仔细地设计和实施各种协调政策,主要包括行政管辖区域内的协调和行政管辖区域间的协调。

每个层次的组织都需要将其不同的政策与其他层次的组织实施的政策相适应。

有效地协调区域政策与非区域政策,意味着必须明确地考虑各种政策变化对区域经济的影响,以决定哪种政策变化是最值得优先安排的。

比如,减税可以刺激对商品和服务需求的增加,但一种类型减税可能比另一种类型的减税给欠发达区域带来更有利的影响,如其他方面一样,越有利于落后地区的减税就越适合。

财政政策除了能够影响经济中的需求水平从而影响区域状况,还可通过对商品和服务采购的差别化的财政政策方式来实现区域目标。

②我国主体功能区划是引导和约束中国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局、产业集群发展的总体方案,将对中国规范空间开发秩序、优化空间结构产生长远、重大的实质性的影响。

在空间的层面上做好公平与效率、开发与保护的文章,是实现区域协调发展的一种新思路。

主体功能区必然会使未来的空间结构两极化,相应地,空间管制方式也就会形成“让发展(经济)”和“不让发展(经济)”两种取向,这就在空间层次上的公平和效率的处理上升到新的境界:鼓励优化开发区域和重点开发区域加快发展,同时限制和禁止某些区域发展,两者都是在空间结构上体现全局、整体的效率。

显然,在这样的空间结构和秩序中,统筹区域协调发展的目标就决不是区域间的产业均衡发展,而是要鲜明地转为在各地区贯彻不同功能取向的框架下,实现基本公共服务水平的均等化。

因此,政府制定和实施主体功能区政策的目的,就是纠正历史原因和市场机制造成的国民经济空间结构的某些缺陷,以达到经济增长和区域经济均衡发展两个相互关联的总目标。

主体功能区财税政策包含着政府的政策导向和战略意图,能从指导资源宏观配置、产业空间布局的实施、区域经济格局的形成等多方面发挥作用,矫正经济活动中企业和个人的不合理行为,以提高整个社会的效益水平,同时又要维护不同区域间必要的公平性。

①②白永秀:《区域经济学的过去、现在和未来》,区域经济论丛(一),中国经济出版社2005年版。

[英]哈维・阿姆斯特朗、吉姆・泰勒:《区域与区域政策经济学》(第三版),上海人民出版社2007年版。

二、推动我国主体功能区协调发展的财税政策总体框架(一)我国主体功能区财税政策目标定位。

财政是“以政控财,以财行政”的分配体系,区域财税政策追求的目标,应以国家区域政策所要实现的目标为准。

政策目标涉及客观和主观两大方面因素。

一方面,确立区域政策目标要以社会的事实或客观条件为出发点和依据;另一方面,区域政策作为政府对区域政治经济生活的干预措施或解决问题的手段,政策目标应该是什么(即要达到何种理想状态)关键取决于全社会及社会成员个人的价值判断或价值观。

在决策中,需要把某种现实的状况与理想的境界(或期望状态)加以比较,并确定理想境界的指标或尺度,进而排列出目标值的优先顺序,而顺序的排列具有主观性,不同的个人或利益集团具有不同的排序。

肯尼思・阿罗不可能定理①认为,不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序,因而实际上不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断,而仅仅存在部分人或某些利益集团的价值判断。

奎德②指出,如果在政策目标上存在争论,即人们在目标问题上不能达成一致或无法确定目标时,就应努力寻求一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。

所以,我们认为区域政策目标本身不宜定得太细、太具体,其对于区域经济发展所要起到的作用是诱导、促进区域间的协调,服从于、服务于国土开发,生产力布局总体而言的公平与效率的合理权衡方案。

效率与公平在某种程度上讲,是“鱼和熊掌不可兼得”,因此,在效率和公平的关系上,要追求西蒙③提出的令人满意或次优的标准,而不是最优化的标准。

从全国和地区的不同角度而言,今后,主体功能区财税政策的设计在全国范围内是更多地追求公平,而在各“区域”内应当更多地追求定位范围之内的效率。

按照形成主体功能区要求,财税政策目标④应包括:一是使四类功能区的居民享有均等化的基本公共服务,财税政策的关键是通过政府间转移支付制度,实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配,保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。