MK_11.新型城镇化背景下“特大镇”的规划探索——以温州市龙港镇总体规划为例

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新型城镇化背景下“特大镇”的规划探索

——以温州市龙港镇总体规划为例

汪曼，梁浩

摘要：“特大镇”作为我国最具有人口吸纳能力和活力的基层经济体，是工业化和城镇化速度过快，国家制

度改革和城镇建设相对滞后的结果。要破解该困局，走“强镇扩权”之路是一方面；结合自身情况调整规

划编制思路，科学引导城镇建设也十分重要。本文结合温州市龙港镇总体规划的编制，重点在区域协调、

城乡统筹、建设标准、城镇特色以及规划实施路径等方面进行了探索。具体包括：以目标和需求导向相结

合确定城市发展方向；以生态本底和安全格局为基础进行镇域城乡空间管制；突破标准、实事求是地选择

城镇建设标准；错位竞争和多方引导，塑造滨海水乡城市风貌；以及积极探索编制方式和政策机制的创新

等，为规划实施提供保障。

关键词：新型城镇化特大镇总体规划龙港镇

1 “特大镇”的研究意义

“特大镇”是指人口和经济规模已达到或超过国家设市标准，却依旧采取镇级行政管理体制的建制镇。它广泛存在于我国东南沿海的城镇密集地区，典型代表包括东莞的虎门和长

安镇，温州的龙港和柳市等镇。“特大镇”作为我国区域经济发展的活跃地区之一，也是为

城乡地区提供服务的重要平台，其发展对于促进区域经济转型、消除城乡二元结构、提升城

镇化水平具有重要意义。

在2015年3月国务院的《政府工作报告》中，李克强总理提到：“要完善设市标准，实行特大镇扩权增能试点，控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承

载能力，方便农民就近城镇化”。在同年2月发布的《国家新型城镇化综合试点方案》中，

“特大镇”的典型代表——龙港镇作为全国仅有的两个镇级试点之一，被赋予了探索新型城

镇化模式的重任。而虎门和长安两镇也被明确提出探索新型设市模式的要求。

在此背景下，研究“特大镇”的发展动因和困境，探索新形势下“特大镇”的城市总体规划编制方式和实施路径，科学引导城镇建设，提升城镇化水平十分必要。

2 “特大镇”的发展困境

“特大镇”的本质是改革开放初期，部分城镇依托区位和资源优势发展劳动密集型产业，快速工业化和城镇化的结果。其主要特点包括：（1）块状经济发达，产业集群优势突出，是

我国镇域经济最活跃的地区。例如，虎门镇的2014年GDP突破400亿元，超过很多大中城

市的GDP总额；（2）人口规模大，且对流动人口和农村人口吸纳能力很强。再如，长安镇

2013年常住人口约67万人，其中外来人口约61万人，远超过我国众多中等城市人口规模。

在过去的30年中，“特大镇”的城镇化速度明显领先其他城镇地区，但城镇化质量却不容乐观，严重滞后于其发展速度，并开始不同程度地遭遇以下困境。

2.1土地利用粗放、产业效率低迷

“特大镇”经济活力强，产业扩张需求旺盛。在镇区，工业用地与居住用地混杂现象普遍存在，居住环境恶化，安全隐患突出；在农村，因土地使用成本低且缺乏严格的规划管控，

工业企业遍地开花，致使大量耕地被粗放利用和无序开发，生态环境受到严重破坏。这种传

统的分散式、碎片化的工业化模式发展至今，已不再具备明显的比较优势，反而带来了经济

效率降低、土地资源浪费和环境污染严重等问题，影响了经济社会的可持续发展。

2.2公共设施供给不足，建设缺乏区域统筹

由于我国现行的《镇规划标准》对镇公共服务设施配置标准较低，仅关注镇区居民的基本需求，未将镇域和周边地区居民的服务需求纳入考虑，且对“特大镇”新经济形势没有相

应的预期。这使得按照该标准进行配套的“特大镇”在设施标准和规模上均存在较大缺口，

“小马拉大车”现象严重。此外，由于区域各城镇配套建设缺乏科学的统筹协调，也造成了

大量基础设施的重复投资和低水平建设。

2.3城镇特色消退，“千城一面”现象突出

快速的工业化和城镇化，使得“特大镇”建设往往未充分考虑原有的城市肌理、生态本底和景观特色，而仅以追求经济效益最大化为目标，低效快速地向外扩展。这不仅造成了土

地和资源的浪费，更使得传统生产和生活模式受到严重冲击，城镇特色风貌和地域文化不再

显著，城镇建设越来越趋同，“千城一面”开始向“千村一面”延伸。

上述问题根源在于“特大镇”的实际规模与镇级行政体制和管理能力不匹配，造成的城镇建设失控。而我国传统规划体系中的城乡二元结构和镇规划中的一些常规思路也加剧了问

图1 龙港城镇建设现状

题的恶化。因此，要缓解“特大镇”的发展困境，在努力争取城镇等级提升的同时，与之相应的“特大镇”总体规划的编制思路和编制标准也亟待优化！

3 “龙港试点”的总体规划探索

龙港作为我国“特大镇”的典型，其发展受到广泛的社会关注。2010年我院受苍南县和龙港镇人民政府委托，展开了对龙港镇总体规划及其系列规划的编制工作。下面希望通过对龙港总规案例的研究，探讨“特大镇”总体规划编制需要关注的若干问题，以期与其他地区进行一些经验交流。

3.1历史与现状

龙港地处温州市东南部，浙闽两省交界处。1984建镇之初是由5个小渔村合并而成，当时人口仅6000余人。因在全国率先推行土地有偿使用、户籍管理制度和发展民营经济等三大改革举措，龙港镇成为我国首座由农民自下而上集资建设的城镇，被誉为“中国第一农民城”。经过30年的快速发展，龙港镇成为浙江省经济强镇，被评为全国小城镇建设示范镇和联合国可持续发展试点镇，并入选《国家新型城镇化综合试点方案》首批2个“镇改市”试点。

截至2013年底，龙港镇辖区面积达

172平方公里（含龙港新城海涂围垦区约

30平方公里），现状城镇建成区约19平

方公里。2013年常住人口43.7万人，户

籍人口36.2万人，其中建成区常住人口

24.9万人，城镇化率达56.9%，镇区人口

密度达每平方公里1.3万人，是温州市人

口第一大镇。

2013年龙港镇地区生产总值达到

185.7亿元，比上年增长13.47%。工业总

产值达337.5亿元，固定资产投资总额达

105亿元，财政收入达18.9亿元，城镇

居民人均可支配收入31950元。产业结

构中二、三产业优势显著，三次产业比