中国农业保险财政补贴的绩效及其政策优化

中国农业保险财政补贴的绩效及其政策优化作为分散农业生产风险、补偿农户经济损失、稳定农业生产的一种机制以及世贸规则所允许的“绿箱政策”之一,农业保险已经成为各国农业保障体系和非价格农业保护的重要组成部分之一。

中国从2004年中央一号文件首次明确“开展政策性农业保险的试点”,特别是2007年中央财政对农业保险进行保费补贴以来,补贴额度、补贴品种、补贴比例都逐年增加,农业保险也由亏损转为盈利,可持续发展能力持续增强。

但其发展也出现了不少问题,主要是一些地方政府或保险机构骗取农业保险财政补贴,部分保险公司套取农业保险费用,部分镇和行政村存在挪用、截留保险赔款,部分农户谎报或多报灾害损失等。

可见,财政补贴对农业保险发展的促进作用十分明显,但是为进一步规范好农业保险的财政补贴政策,实现财政补贴资金的规模最优、配置最合理、效用最大化,对农业保险财政补贴的绩效进行适时有效评估就显得尤为必要。

虽然财政部2012年选择四川、内蒙古、安徽、江苏4省(区)开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作,一些省(区、市)审计部门和财政部门也结合本地实际,开展了一些绩效评价工作,得到了一些有价值的经验,但评估手段简单,指标单一,整体性和动态性评估不足,不能全面反映财政补贴农业保险的综合效益。

而农业保险财政补贴的绩效评估是个系统的综合过程,既要看经济效益,更要看社会效益和环境效益,特别应该考虑如下关键性问题,比如,政府财政补贴保费对农民的购买决策有多大影响?怎样补贴更合理?政策性农业保险对农业生产经营行为(种植面积、种植品种、农药化肥使用等)的影响到底有多大?其中的道德风险和逆向选择有多高?财政补贴农业保险对农业生产和农村环境改善的促进作用有多大?中央和地方财力是否有足够的能力保证农业保险补贴的可持续性?只有把农业保险的实际需求分析清楚,把农业保险财政补贴的绩效评估准确,把中央和地方农业保险财政补贴的可持续性分析透彻,才能让农民在参保时更积极,让政府知晓应该补贴多少金额,并能达到政府少投入、农户多受益的效果。

本文力图基于中国农业保险财政补贴的数据以及对有关省份的考察,来分析探讨中国农业保险财政补贴的绩效问题,构建科学合理的绩效评估制度,以期完善我国农业保险财政补贴制度,并使之实现可持续发展。

本文立足于中国经济社会的二元结构,特别是当前“工业反哺农业”的大背景,以新古典经济学、福利经济学、信息经
济学、制度经济学、公共财政学和金融发展理论为分析工具,从绩效评估视角,基于时间序列、面板分析以及logistic等多种计量分析工具与博弈模型,结合统计数据与问卷调查数据,对我国财政补贴农业保险的整体绩效,特别是促进农户参保、改善农作物种植结构、提高农业产量(产值)等进行定性和定量评价,分析制约农业保险财政补贴绩效的影响因素,构建起中国农业保险财政补贴的绩效评价制度,从而探求提升中国农业保险财政补贴绩效的政策优化路径。

本文共分为六章：第1章是农业保险财政补贴绩效的理论基础。

阐述了本研究所涉及的相关理论,如新古典经济学、新制度经济学、福利经济学、信息经济学、公共选择理论、公共财政理论、金融发展理论、弱质(基础)产业论、工业反哺农业理论等。

上述理论既支撑了财政补贴农业保险的必要性,又论证了对农业保险财政补贴的绩效进行综合评价的必要性,同时也分析了提升农业保险财政补贴绩效评估的政策优化路径,从而为后续的深入研究奠定理论基础。

第2章是国际农业保险财政补贴的绩效考察及经验借鉴。

首先是从国别角度对美国、日本、法国、印度等典型性国家财政补贴农业保险的政策及其绩效做了详细说明。

然后从横向上对各国农业保险财政补贴的政策及其绩效做了对比,分析了各国农业保险在公私合作、销售渠道、强制投保、再保险、财政扶持等上的差异。

最后指出我国农业保险可以在立法保障、政府支持、公私合作、再保险、多方参与等方面借鉴国外成功经验。

第3章是对中国农业保险财政补贴绩效的对比分析。

既对比了财政补贴前后中国农业保险的整个发展绩效,又对比了各地农业保险财政补贴的政策及其绩效。

第4章是中国农业保险财政补贴绩效的数理统计分析。

首先结合中国农业保险及财政补贴与农业生产的历史数据,利用协整与误差修正模型考察了农业保险保费收入与农业生产各变量之间的相互关系。

然后结合在四川的问卷调查,利用logistic方法考察了农民对农业保险财政补贴的认知度和满意度。

其后利用各地农业保险与农业生产的面板数据,分别考察了农业保险财政补贴在农业种植结构调整、农业生产总值与农民收入中的贡献。

最后分别从全国和四川考察了农业保险财政补贴的可持续性。

第5章是在第3章与第4章的分析论证基础上,结合博弈论方法分析了制约中国农业保险财政补贴绩效的原因。

特别
是将中央政府与地方政府的补贴博弈引入到农业保险财政补贴的博弈中,进而分析了中央政府、地方政府、保险公司与农户之间的博弈,指出了制约中国农业保险财政补贴绩效的影响因素。

第6章是提升中国农业保险财政补贴绩效的政策优化路径。

在前面定性与定量分析的基础上,提出提升中国农业保险财政补贴绩效的政策优化路径,即构建中国农业保险财政补贴的绩效评价体系、法律体系、监督体系,明确中央政府与地方政府的权利与义务,建立激励农户参保的“工业反哺农业”体系,在农业产业结构调整中优化补贴政策。

本文可能的创新之处在于：第一,初步构建了农业保险财政补贴绩效的分析框架,综合利用多种分析方法对中国农业保险财政补贴的绩效进行了系统考察。

从财政资源的有限性及农业保险的外部性出发,在系统收集整理全国及各省(区、市)农业保险与农业生产、农民收入的相关数据以及开展大量问卷调查的基础上,综合运用了时间序列分析、logistic分析、面板分析、柯布-道格拉斯模型等多种计量分析工具,从刺激农户参保、促进农业种植结构调整、增加农业生产总值、增加农民收入以及补贴的可持续等多个角度,试图对中国农业保险财政补贴的绩效进行综合评价,弥补之前研究中利用单个分析工具对农业保险财政补贴绩效的某个方面进行分析的不足。

实证发现,财政补贴保费确实会刺激农户参保,增加被补贴作物的种植面积与农民人均经营性纯收入,但在促进农业生产总值与农民整体人均纯收入增长的贡献却不明显,反而存在一定的抑制作用。

第二,以博弈论为基础,将中央政府与地方政府博弈引入农业保险财政补贴的博弈中,克服了之前学界对农业保险博弈分析中将两者混淆的局限,进而从中央政府、地方政府、保险公司与农户这四个农业保险的主要参与者之间的博弈出发,初步分析了制约中国农业保险财政补贴绩效的影响因素。

从政治绩效合理性、经济绩效有效性、职能绩效有限性和权责绩效对称性出发,利用是否进行补贴的双层进化博弈、是否进行监管的博弈以及补贴多少的stackelberg博弈等三个模型对中央政府与地方政府之间的补贴博弈进行了深入分析。

第三,尝试性的构建了优化中国农业保险财政补贴绩效的制度体系,包括法律体系,监管体系,绩效评价体系,刺激地方政府积极性的激励约束机制,鼓励保险公司与资本市场参与的激励机制,以及刺激农户参保的“工业反哺农业”体系。

目前国内外研究农业保险制度供给与需求、财政补贴制度、农业保险法及农业保险统计的文献不少,但对如何系统的提升中国农业保险财政补贴绩效却缺乏系统全面的制度设计。

本文从多个理论视角论证了农业保险财政补贴及其绩效评价的必要性,进而在借鉴国外农业保险财政补贴绩效评价的经验基础上,系统性的构建了中国农业保险财政补贴的绩效评价体系,回答了评价依据、评价实施主体、评价内容、评价方法、评价指标、评价程序及评价问责等关键性问题。

本文的主要结论在于：(1)健全中国农业保险财政补贴的法律体系、监管体系和绩效评价体系,是农业保险财政补贴制度健康发展的根本保证。

对农业保险财政补贴的绩效进行评估是为了优化财政资源配置,完善财政补贴政策,强化农业保险的科学管理。

(2)财政补贴之后中国农业保险在保费收入、保险金额、保险赔款、承保区域、参保户数、受益户数、补贴品种、补贴比例等关键指标上都有较大幅度的增长,农业保险实现了扭亏为盈。

(3)在中央财政补贴保费之后,农业保险在农业生产总值的贡献仍不明显,实证结果显示保费收入每增长1%,反而会抑制农业总产值0.527%；而无论是农民人均农业保险保费,还是各地农业保险保费总收入,对农民人均纯收入增长的弹性都是负值,分别为-0.000832与-0.001024。

农产品价格上升与产量波动增大时可能更多的会抑制农业保险需求；农业种植面积及种植收入的增加会刺激农业保险需求。

而财政补贴保费确实会刺激农户增加被补贴作物的种植面积。

可见中国农业保险财政补贴在促进农民增收、调整农业产业结构、增加农业产量等方面的作用还很有限,农业保险的补贴品种和承保面以及农户的参保意识仍有待提高,特别是中央政府与地方政府在财政补贴上的权利与义务仍有待规范,双方良性互动的合作博弈尚未建立起来。

必须在降低市县财政补贴压力的基础上,提高中央和省级财政的补贴比例,提高农户和保险公司对农业保险财政补贴制度可持续性的预期。

(4)必须充分发挥市场和政府两种资源配置方式的积极作用,以政府财政补贴为引导,以保险公司为基础,以再保险和资本市场为依托,以提高农户对制度的可持续性预期和满意度为根本,不断健全和完善中国农业保险财政补贴制度。