中国农业政策的思考

百度文库-让每个人平等地提升自我 1 浅析中国农业政策 农业是一门弱质产业。农业的生产经营周期一般很长，农业的收成情况很大 程度上取决于自然要素，所以农业经营既面临着难以预测的自然风险， 又面临着 较大的市场风险；另一方面，由于受到农业科技进步缓慢、农业生产中要素的投 入的数量受到限制等原因，农业的劳动生产率一般要低于第二和第三产业。 我国 是一个发展中国家，又是一个农业大国，所以有必要关注农业，积极的探索新的 农业政策，促进农村经济的持续健康发展。

一、中国农业政策发展历程： 农业政策是在社会主义经济建设实践基础上产生，并得到不断发展和完善， 是我们党长期领导社会主义新农村建设实践的经验总结。我国的农业政策从改革 开放之后主要分为四个阶段。

（一）构建基本经营制度 这一阶段的时间跨度是1978—1984年。这一阶段是中国农村经济发展的重 要转折时期，农业政策的主要内容是推行家庭承包经营制度，改革创新农村经济 组织，重构农村微观经营主体。 改革开放以前旧的农村经济体制对农民完全没有任何的吸引力， 农业生产效 率低下。实行工分分配的制度安排使得劳动者只注重劳动数量而不注重劳动的质 量。这使得农业成为国民经济中最薄弱的一环， 农民的温饱问题都没有得到解决。 在这种情况下，农民自发地开始进行了“包产到户”和“包干到户” ，承包给农 业生产和农民生活带来了生机和希望。于是中央在 1980年出台了《关于进一步 加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，在政策上明确提出了在农业领 域普遍建立各种形式的生产责任制。为了解决旧体制废除后出现的新情况和新问 题，我国又从政策上引导建立以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制。 1983年底，全国农村基本实行了双层经营体制。1984年，中央明确提出农村土 地承包期一般在15年以上。家庭承包责任制的普遍推行，动摇和瓦解了人民公 社体制的基础。家庭承包责任制的实施，确立了农户经营主体地位，再造了农村 经济的微观经营主体，克服了原来制度的低效率，极大程度上调动了广大农民生 产的积极性，促进了农村经济的发展。⑴ 在这一阶段，农业政策主要是围绕恢复和发展农村经济来展开的，政策调整 百度文库-让每个人平等地提升自我 2 的目标是为了变革现有的农村经济体制， 激发农民生产的积极性，促进农村经济 的发展。中央出台了以土地政策和农户的经营政策为核心的多项具体政策， 这些 政策对当时的农业的恢复和发展起到了关键性的作用， 最大限度的代表了农民的 利益。

（二） 引入市场机制 这一阶段的时间跨度是1985—1991年。随着家庭承包经营制度的确立，我 国农产品供给不足的局面已经发生了改变。农业政策的重点也从生产领域转向了 流通领域，国家加大力度调整农产品的流通体制，培育农产品市场，调整农村产 业结构，在农村的经济发展中引入了市场机制。 改革开放以前，由于农产品的供给长期不足，为了保障城镇居民的食品供应， 我国实行了农产品统购统销制度。 随着我国粮食产量的不断提升，农产品的供给 压力大大降低，这为改革农产品统购统销制度创造了条件。于是我国加快了农产 品流通体制改革的步伐。于是中央发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政 策》，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况 分别实行合同订购和市场收购。⑵随着农产品产量的快速增长，国家开始积极推 进农业和农村产业结构的调整，一方面鼓励发展多种经营，优化种植业结构，促 进农林牧渔全面发展；另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇 企业。经过这一时期的改革和发展，市场机制逐渐被引入到了农业和农村的经济 中，并且发挥了越来越重要的作用。 农产品流通实施建设不断加强，农产品市场 日趋完善，这为农业和农村经济全面向市场经济过渡奠定了基础。

（三） 建立市场经济体制 这一阶段的时间跨度是1992-2000年。随着建立社会主义市场经济体制改革 目标的确立，我国农业政策的核心是围绕健全农产品市场体系， 利用市场机制全 面取代计划调节手段。 这一时期农业政策的总目标是推进农业和农村现代化进程， 实现农村经济由 计划向市场的转变。1992年以后，农村改革进入了稳定基本政策，向建立社会 主义市场经济体制方向深化改革的新阶段。此阶段的农业政策主要包括以下几个 方面：一是通过立法手段稳定农村基本经营制度， 并在土地承包期15年到期后， 继续延长保持30年不变。二是对粮食和棉花等主要的农产品的流通体制进行一 系列改革，尝试建立与社会主义市场经济体制相适应的农产品流通体制。 三是加 快百度文库-让每个人平等地提升自我 3 结构调整和体制创新，促进乡镇企业快速发展。四是加强对农业的宏观调控， 建立粮食等主要农产品的专项储备制度、风险基金制度和农产品保护价收购制 度，进一步加强对农业的综合开发。五是推进农业结构战略性调整。

（四）促进工农、城乡协调发展 这一阶段的时间跨度是2000年至今。这一阶段中央的农业政策的取向是统 筹城乡发展，让农民共享改革发展成果。这一时期政策以农村税费改革和建设社 会主义新农村为中心，推动城乡经济社会统筹，着力增加农民收入，提高农村综 合生产能力，展开农村综合改革。 / 在此期间，多个中央一号文件分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、 推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础建设、促进农业稳定发 展农民持续增收、 加大统筹城乡发展力度为主题，根据“三农”现状逐步调整 政策总体要求，深化统筹城乡发展战略。具体来说统筹城乡发展战略在农业政策 中主要体现在以下几个方面：第一“多予”的范围在扩大，力度在加强。 “多予” 的实质在于调节国民收入的分配格局，使得国民收入和社会资源的分配向“三农” 倾斜。二是农村税费改革。农村税费改革于2000年在安徽省进行试点，2003年 在全国推开。用于支持乡村公共事业的“三提五统”等制度外筹资方式被纳入到 制度内的税收范围、 取消农村义务工和积累工，。从制度上堵住了乱收费、 乱 集资和乱罚款等漏洞。2004年开始试点取消农业税，当年农业税税率总体上降低 一个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，到2006年农业税全面取消。三是国 家对“三农”财政投入的政策规定更加具体，投入规模逐年增加。四是逐步加强 农业和农村基础设施建设。五是发展农村社会事业，更加关注民生。 [3]

二、中国农业政策存在的问题： 在当前中国农业的发展机遇与挑战并存的背景下， 中国农业支持政策主要采 取的是对贸易没有或只有轻微扭曲作用的 “绿箱”政策和微量许可政策，并且许 多“黄箱”政策也不具扭曲作用。总体而言，中国实施的农业支持政策促进了农 业的发展和农民增收，中央财政对农业进行的种粮农民直接补贴、农资综合补贴、 良种补贴和农机具购置补贴，对调动农民务农种粮积极性发挥了积极作用， 但是 同时中国农业支持政策也存在着诸多问题。 百度文库-让每个人平等地提升自我 4 （一）政府对农业财政支持不足

中国政府对农业的财政投入不足，财政对农业的支持和补贴一般通过流通渠 道进行间接补贴，不能较好调动农民的生产积极性，并造成农业资金严重流失现 象,制约了农业可持续性的发展，影响了农民收入的增加。中国对农业科研与技 术推广的投入比较低，对农户进行专门的知识和技能的培训力度还不大。 中国科 技成果转化率只有4 0%，而发达国家的科技成果转化率已经达到了 80%以 上。中国农业科研投资强度为0 .7%，远低于全国科研投资强度1 .7%的水 平，而其中政府农业科研投资强度为0. 6 5%,低于政府科研投资强度0. 8% 的水平。⑷同时一些区县财政困难使配套的资金难以到位，财政支农的资金稳定 增长的基础还不牢固。财政支持的资金实行分块的管理，部门之间不能实现有效 的配合，大大降低了资金的作用。财政审批还存在盲目性和随意性， 一些项目偏 离了农户的真正的需求。

（二）农业保险体系不完善 发达国家的农业保险体系都比较完善，促进了农业的可持续发展。而中国目 前尚缺乏有效的农业保险体系，无论是面对全球性的金融危机，还是近几年也不 断出现的地震、雪灾等自然灾害和食品安全事件。中国农业保险的功能性作用远 未得到充分发挥，影响了农业的有效生产和发展。而且我国的农业保险补贴仅仅 是对农业保险保费的补贴缺少对农业保险经办机构管理费用的补贴和一些政策 性的减免税措施。

\ （三）农业支持政策立法滞后 发达国家的农业支持政策一般采取立法形式，而中国农业政策缺乏法律基 础。支持农业的法律体系不完善，一般都由政府颁发相关政令，并未以法律形式 确立下来，各个部门在制定农业政策时也缺乏整体性，从而影响了农业政策实施 的效果。

三、中国农业政策发展方向 中国农业依然是弱质产业、农村基础依然薄弱、农民群体弱势，城乡关系不 协调的因素依然存在。近期中国农业政策的总体走向是：继续深化统筹城乡发展 战略，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格 局。［5］中国农业政策将主要围绕以下几方面进行演进：

（一） 进一步完善农业投入补贴政策 百度文库-让每个人平等地提升自我 5 我们要尽快的建立起一套适合我们国情的农业补贴的法律体系， 对农业补贴 的对象、范围、方式、项目等进行明确的规定，使得各项的农业补贴有法可依， 保证我国的补贴政策顺利的进行。 要适时扩大补贴的范围，提高补贴的水平。我 国当前农业补贴侧重于主要粮食种类的生产，价格支持政策也主要集中于粮食主 产区，补贴的种类和范围比较的狭窄， 对农户来说收益有限。改进农业补贴的实 施方式，尽量的做到公平和效率的统一。我们要以不会被削减的“绿箱”补贴政 策为以后发展的重要措施。这不仅仅是因为“绿箱”政策可以免于被削减，从而 成为可以长期使用，还因为它存在很大的创新空间。我们“黄箱”政策还有一定 的空间，要充分的利用好这％的“黄箱”比例。在最低收购价政策上，进一步探 索最低收购价的形成机制，缩小最低收购价定得过低或过高的政策偏差， 提高政 策实施效果。在农业基础设施建设、农村社会事业、农村生态环境保护等方面， 除了加大投入力度外，按照全面统筹、次第有序、重点突破的方式逐步完善农业 投入和补贴政策体系。

（二） 加快转变农业增长方式 依靠科技进步推动农业发展，推进农业经营体制机制创新。转变农业增长方 式是促进农村经济的发展和提高农民收益的根本途径。依靠科学技术，强化农业 发展的科技支撑，同时配套措施转移农村剩余劳动力，推动土地承包经营权自愿、 有偿、合法流转，发展多种形式的适度规模经营。家庭经营要向采用先进科学技 术和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水 平。统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务 体系的方向转变，发展各种农业社会化服务组织，着力提高组织化程度。 ⑹推进 农业经营体制机制创新，为促进农业增长方式转变扫除各类障碍， 加快发展现代 农业步伐。