当代中国政府应该具有的行政职能

当代中国政府应该具有的行政职能

党的十四大明确提出, 我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。几年来, 这场正在深入进行的经济体制改革, 已不仅是对原有经济体制细微末节的修补, 而是经济体制改革的根本性变革和经济运行机制的彻底转换, 已从原有的转轨型、单项突破、层面型的改革模式, 向创制型、实质型、整体推进型方向迈进。随着改革的逐步深入, 必然引起人们行为规范、生活方式、精神状态、价值观念、是非标准的重大转变, 必然对政治体制改革提出更加紧迫的要求。邓小平同志指出, 政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革, 不搞政治体制改革, 经济体制改革也搞不通。也就是说, 发展社会主义市场经济的进程, 也应该是建设社会主义民主政治的进程, 不进行政治体制改革, 经济体制改革不可能最终取得成功。因此, 政治体制改革要适应经济体制改革的需要, 保持进程的大致同步性, 以改革原有的政治体制, 解决原有体制的弊端和存在的问题, 不断消化社会结构和社会关系转型带来的失衡、失序、失范、失控现象, 建立与市场经济体制相适应的富有生机和活力的政治体制。而政治体制改革的一个重要内容, 就是转变政府职能, 进行政府机构改革, 这个问题涉及到政府与社会的关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府与公民的关系, 是政治体制改革与经济体制改革的一个交汇点, 也可以说, 政府职能转变与政府机构改革, 直接影响到建立社会主义市场经济。当代中国政府具有以下四个职能。

1．政治职能政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御外敌入侵，保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命、财产安全，维护政治秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、军事职能等职能外，现代社会中政府还有着更为广泛的政治职能。首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限于生产资料所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的概念。产权是对各种权利的一种总称，指在不同财产所有权之间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定，其实质是向社会上一切合法利益集团与个人提供利益保障。从最一般的意义上讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具体包括权利主体对权利对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产权是否完整的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个行为主体的责、权、利就越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯有它才有能力借助其权威性地位和拥有的强制性手段界定和维护产权。一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定的领域，以尽可能地减少交易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效保护，市场能够使资源得到最优配置。其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时宜。在现代社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共政策制定者的角色日益明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会发展选择目标，引导社会健康有序和协调发展；运用政策调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而相互协作的结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利益分

化，形成不同的利益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在所难免。政府管理在一定程度上讲，就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调节者，其主要职责就是运用政策手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可能平衡整体利益、局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。当然，由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的阶级的利益为基础进行利益协调的。

2．经济职能随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏观经济稳定是政府管理经济的目标。微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以追求自身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的限制，追求个人利益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观调控是管不到的，这就需要政府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理，以保证微观经济有秩序地运行，促进微观经济的发展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下几方面：（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。（2）价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所决定，但是市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符合社会的长远利益。政府通过支持价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生的物品进行价格管制。为防止盲目和过剩生产，预防伤及全民利益的事情发生，其价格则由政府依据一定规则来制定。比如在美国，交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就是由独立管制机构根据规范化的定价方法来制定的。（3）维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度，取决于市场的竞争程度。（4）质量管制。在市场经济条件下，对于商品的质量必须有严格的规定，以防止假冒伪劣商品的出现。政府通过质量管制，以保证人们的生命、健康和财产安全。宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通涨的经济目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提，而市场自发运行总是以商业周期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。政府的宏观经济管理职能主要包括：（1）财政政策。财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以实现的经济政策。财政政策包括两大基本部分：税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。因此，财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个需要谨慎对待的问题，其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场，必要时政府”。（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作用的主要政策工具有：（1）法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权为所有商业银行规定准备金，或者说，规定商业银行的备付金在存款总量当中的比例。（2）贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使投入市场流通的货币量或者增加、或

者减少。（3）公开市场业务。政府出售或回收债券。但总的原则应当是：“尽可能货币政策，必要时财政政策”。（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。（4）提供经济基础设施。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。

3．文化职能。文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理最古老、最重要的职能之一，与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同时代和不同国家有着不同的内容。文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。

4．社会职能。指政府承担的社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富的一项基本职能，凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的内容主要有以下方面：（1）提供社会保障。在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和开启，发挥着刺激或抑制需求，从而间接影响着宏观经济的作用。与此同时，社会保障又是对公民基本生存权利和基本生活条件的保障，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公平，因而又属于政府的社会职能。（2）人口政策。人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制，属于公共管理的重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系的少数几个领域之一。因此，人口问题与公共利益相关。众所周知，符合经济社会协调发展的人口增长率不可能依靠市场机制的自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机产生影响。因此，人口问题只能由政府运用公共权力、依据人口发展规律制定符合国情的人口政策，用政策手段调控人口的增减，并通过相应的职能机构推行实施。调节控制人口符合全社会的共同利益和长远利益。（3）保护自然环境。自然环境是人类赖以生存的基本条件，在自然环境日益恶化的今天，环境问题已经成为威胁到人类生存的带普遍性的全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人类的重要性。政府保护和治理环境主要是决定环境保护的政策问题，如布局政策，资源开发政策、投资政策、价格政策等，制定环境保护的法规和标准，从宏观上处理好环境与经济的协调发展。政府对环境管理具体涉及三方面内容，一是环境计划管理。主要包括工业、交通污染防治计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划和环境科学发展计划等。二是环境质量管理。主要包括组织、制定各种环境质量标准，各类污染物排放标准和环境监察工作、调查和评价环境质量状况以及预测境质量变化趋势等。三是环境技术管理。主要包括确定环境污染和破坏及防治技术路线和技术政策，确定环境科学技术发展方向等。在市场经济体制下，政府治理环境的方式主要是使外部性内部化并运用法律措施和经济手段（如税收和补贴）加以解决。

当代中国政府应该具有的行政职能

公共事业管理专业

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张希